IV SA/Wa 158/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu W. na decyzję Minister Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku znak: [...]; 2. zasądza od Minister Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Powiatu W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r orzekającej o wypłacie na rzecz Powiatu W. odszkodowania a następnie: 1.ustalił odszkodowanie na rzecz Miasta na prawach powiatu w wysokości 1 962 475 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonych w W., obrębie S. [...], oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0879 ha, nr [...] o pow. 0,0018 ha, nr [...] o pow. 0,0065 ha, nr [...] o pow. 0,0577 ha, nr [...] o pow. 0,0236 ha, nr [...] u nr [...] o łącznej powierzchni 0,2081 ha oraz nieruchomości położonej w W., obrębie N. [...] o nr ew. [...] i pow. 1,0077 ha przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...]; 2.zobowiązał do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od daty wydania niniejszej decyzji. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wyżej opisane nieruchomości, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zostały przeznaczone pod budowę obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] od km. [...] do km [...]. Decyzją Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. orzeczono o wypłacie na rzecz Powiatu W. odszkodowania w kwocie 1 962 470 zł., wskazując, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2003 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej zwany "GDDKiA" a uprawnionym Powiat W. Odwołanie zostało wniesione przez GDDKiA, która wskazała, że płatnikiem powinien być Prezydent Miasta W., ponieważ rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie [...], z dniem 1 stycznia 2013 r. przywrócono miastu W. status miasta na prawach powiatu i dlatego ustalone odszkodowanie powinno być finansowane z budżetu miasta jako zarządcy drogi. Odwołanie złożył również Prezydent Miasta W. wskazując, że uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest miasto W. jako miasto na prawach powiatu i następca prawny Powiatu W. Rozpoznając sprawę organ II instancji, powołując się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. 2013, poz. 687), wskazał, że wysokość odszkodowania ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Podstawą ustalenia wartości nieruchomości jest jej wartość rynkowa (art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2014, poz. 518), dalej zwanej "u.g.n.) Wyceny dokonuje biegły rzeczoznawca, który ma swobodę wyboru właściwego podejścia i metody oraz techniki szacowania (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W niniejszej sprawie podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy z dnia 15 października 2012r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. z klauzulą o aktualności z dnia 20 listopada 2013 r. Dla ustalenia wartości nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, wybierając do ostatecznej analizy 11 nieruchomości i porównując je z szacowanymi działkami pod względem ich cech rynkowych wpływających na różnicę wartości ( dt. działek [...],[...],[...],[...],[...] i [...]). W odniesieniu do działki oznaczonej nr ew, [...] biegły ustalił, że część nieruchomości przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wartość części nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną ustalono na podstawie analizy transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod układy komunikacyjne. W celu oszacowania części działki [...] przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową i usługową przeanalizowano rynek nieruchomości niezabudowanych ale przeznaczonych pod zabudowę. Do ostatecznej analizy przyjęto 14 nieruchomości. Ostatecznie biegły ustalił wartość odszkodowania na kwotę 1 962 475 zł. Analiza operatów nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości uzasadniających ich nieuwzględnienie. Zawierają one wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, są wyczerpujące i spełniają wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz.U. 2004, Nr 207, poz. 2109). Biegły w sposób prawidłowy ustalił wartość części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na podstawie § 36 ust. 1 ww rozporządzenia, bowiem cel wywłaszczenia nie zwiększał ich wartości. Prawidłowo także, na podstawie § 36 ust. 4 tego rozporządzenia w zw. z art. 134 U.g.n., przyjął do porównania transakcje gruntami o przeznaczeniu pod układy komunikacyjne w odniesieniu do pozostałych działek. Nieruchomości porównawcze spełniają wszystkie kryteria podobieństwa o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. W zakresie podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania organ, powołując się na art. 30 § 4 K.p.a. wskazał, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedziczonych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jego następcy prawnego. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie [...] (Dz.U. 2012, nr [...]), z dniem 1 stycznia 2013 r. miasto W. stało się ponownie miastem na prawach powiatu. Obowiązek odszkodowawczy powstaje z momentem przejścia własności przejętej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego tj. gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna. Nie można przyjąć, że z faktu tego wynika wymóg dochowania tożsamości podmiotowej podmiotu któremu odjęto własność i któremu należy wypłacić odszkodowanie. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie doszło do zmiany podmiotowej (sukcesja generalna), ponieważ podmiot jakim był Powiat W. przestał istnieć a w jego miejsce wstąpiło Miasto W. na prawach powiatu. Brak możliwości tego rodzaju następstwa prawnego byłoby sprzeczne z zasadami obowiązującymi przy tworzeniu miast na prawach powiatu uregulowanych w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną oraz ustawie o samorządzie powiatu, w których przyjęto zasadę ciągłości. Oznaczało to, że nie zostaną zlikwidowane istniejące struktury a nowe będą budowane od podstaw ale jednostki samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej wykonujące władztwo po 1 stycznia 1999 r. przejmą od dotychczasowych struktur m. in. mienie, pracowników i zorganizowany aparat pomocniczy. Zasady te należy w drodze analogii odnieść do kwestii związanej z wypłatą odszkodowania. Odnosząc się natomiast do kwestii podmiotu zobowiązanego do odszkodowania, organ II instancji stwierdził, że jest nim Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, co potwierdzają liczne, wymienione w decyzji, orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym organ uznał, za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie merytorycznie o przedmiocie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Powiat W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 30 § 4 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nastąpiło wejście Miasta W. w prawa skarżącego i w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wywodzi, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności z art. 156§ 1 pkt 4 K.p.a. ponieważ została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w tym postępowaniu. Strona skarżący nie zgadza się z argumentami organu, że w drodze następstwa prawnego w wyniku przywrócenia Miastu W. praw jako miasta na prawach powiatu jest ono uprawnione do otrzymania odszkodowania. Prawo własności przedmiotowych działek w dacie ich wywłaszczenia przysługiwało Powiatowi W. i okoliczność ta nie była w toku postępowania kwestionowana. Ostatnim przekształceniem podmiotowym było przejęcie działek na rzecz Skarbu Państwa na skutek decyzji z [...] czerwca 2012 r. Mocą tej decyzji właścicielem tych działek stał się Skarb Państwa a nie Prezydent Miasta W. W stosunkach własnościowych nie można bowiem mówić o następstwie prawnym w tej sprawie, ponieważ problem zmiany właściciela działek był całkowicie zakończony przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z [...] lipca 2012r. W związku z tego rodzaju przekształceniem i ustaleniem zakresu terytorialnego nowego powiatu nie dochodzi jednak do zmian w zakresie praw, które nie wynikają z prawa własności lub zadań własnych odnośnie terytorium lub wspólnoty samorządowej. Organ nie zauważył faktu przejścia własności przedmiotowej działki zanim nastąpiło przekształcenie jednostki na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. Tylko w sytuacji w której rozporządzenie weszłoby w życie w trakcie procedury wywłaszczeniowej doszłoby do zmiany podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania. Organ nie uwzględnił faktu, że Powiat nadal istnieje bo tylko wtedy gdy podmiot przestałby istnieć można byłoby zastosować art.30 § 4 K.p.a. Notorią jest, że powiat W. nadal istnieje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niesporne było w niniejszym postępowaniu, że wszystkie działki będące przedmiotem wywłaszczenia w dacie wydania decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiły własność Powiatu W. Sporne okazało się natomiast to jaki podmiot tj. czy dotychczasowy właściciel czy powołane Rozporządzeniem Rady Ministrów z [...] lipca 2012 r miasto W. którem przywrócono status miasta na prawach powiatu, jest uprawnione do otrzymania odszkodowania. Sąd zgadza się z argumentacją organu, że w wypadku przekształceń jednostek samorządu terytorialnego obowiązuje zasada ciągłości. Tak, jak wskazuje organ, w sytuacji wyodrębniania nowego podmiotu z innego, dochodzi do przejścia na ten nowy podmiot nie tylko terytorium ale i pozostałych składników majątkowych. Jednakże nabycie to nie następuje automatycznie wraz z objęciem danego terytorium. Odwołać się w tym aspekcie należy, do reformy administracji samorządu terytorialnego z 1989 r.. Wtedy na nowo utworzone podmioty przechodziło mienie komunalne na podstawie art. 44 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2013, poz. 594)., który stanowił, że nabycie mienia komunalnego następuje w szczegółowo wymienionych w tym przepisie przypadkach tj. na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy – w drodze porozumienia zainteresowanych gmin a przy jego braku – decyzją Prezesa rady Ministrów, podjętą na wniosek właściwego ministra do spraw administracji publicznej, w wyniku przekazania przez administrację rządową na zasadach określonych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia, w wyniku własnej działalności gospodarczej, przez czynności prawne, w innych przypadkach określonych przepisami odrębnymi. Potrzebne było zatem porozumienie gmin: dotychczasowej i nowo utworzonej. Podobna regulacja występuje w przypadku nabywania mienia przez Powiat. Zgodnie z art. 47 ustawy o samorządzie powiatu ( t.j. Dz. U. 2013, poz. 595), nabycie mienia przez powiat następuje: 1. na podstawie odrębnej ustawy z zastrzeżeniem że nie stanowi ono mienia jakiejkolwiek gminy; 2. przez przekazanie w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu w trybie art. 3. Przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych powiatów a w razie jego braku decyzją Prezesa Rady Ministrów podjętą przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej; 3. w wyniku przejęcia od Skarbu Państwa na podstawie porozumienia; 4. przez inne czynności prawne; 5. w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami. W ocenie Sądu, z tych przepisów wynika, że generalnie w przypadku gdy doszło do zmiany granic terytorialnych powiatu, tak jak ma to miejsce w tym przypadku, dopiero zawarcie porozumienia co do przejścia poszczególnych składników majątkowych przez zainteresowane powiaty skutkuje zmianami w zakresie prawa własności i innych praw z tym mieniem związanych. Roszczenia odszkodowawcze związane są w niniejszej sprawie z przysługującego Powiatowi W. prawa własności wywłaszczonych nieruchomości zanim przeszły one na własność Skarbu Państwa. Prawa te, są zbywalne. Jak trafnie wskazuje skarga, tylko zbycie nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, odniosłoby skutek materialnoprawny i w miejsce właściciela wstąpiłby jego następca prawny, co wynika z art. 30 § 4 K.p.a. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego taka zmiana nie nastąpiła. Zakończenie tego postępowania doprowadziło do zmian w zakresie prawa własności, ponieważ w miejsce dotychczasowego właściciela Powiatu W. wstąpił Skarb Państwa. Nie może być zatem w takiej sytuacji mowy o tym, że w toku tego postępowania w miejsce Powiatu W. weszło Miasto W. na prawach powiatu, tym bardziej, że rozporządzenie Rady Ministrów z [...] lipca 2012 r. obowiązuje ze skutkiem od 1 stycznia 2013 r. – co wynika z jego § 1. Nie zostało w tym postępowaniu wykazane aby doszło do zbycia w innej formie (sprzedaż, przelew) roszczeń odszkodowawczych przez Powiat W. na rzecz Miasta W. na prawach powiatu, ponieważ nie zostało udowodnione aby Miasto W. na prawach powiatu w jakiejkolwiek formie prawnej nabyło od Powiatu W. roszczenia odszkodowawcze. Nabycie tych roszczeń, nie nastąpiło z mocy prawa, jak to wywodzi organ, z przyczyn wskazanych w poprzednim akapicie. Nie znajdują oparcia w przepisach prawa twierdzenia organu o utracie bytu prawnego przez Powiat W. Powiat ten oczywiście nadal istnieje, co jest notarią, tyle tylko, że w związku z przywróceniem miastu W. praw miasta na prawach powiatu, zmieniły się jego granice. Rozporządzenie Rady Ministrów z [...] lipca 2012 r. w sprawie [...] regulowało tylko kwestie terytorialne poprzez określenie jego granic. Wobec braku porozumienia pomiędzy tymi oboma powiatami nie doszło jeszcze do prawnego przejęcia mienia przez Miasto W. Sąd oczywiście nie przesądza tej kwestii jednakże z uwagi na brak w aktach porozumienia pomiędzy tymi dwoma podmiotami, twierdzi, że okoliczność ta nie została udowodniona. Sumując, zdaniem Sądu, organ wadliwie zastosował art. 30 § 4 K.p.a. ponieważ w niniejszej sprawie nie zostało wykazane aby doszło w toku postępowania wywłaszczeniowego do zbycia nieruchomości – co zresztą wynika wprost z decyzji wywłaszczeniowej ani też nie doszło do zbycia prawa zbywalnego tj. prawa do odszkodowana w toku postępowania o wypłatę odszkodowania. W związku z tym organ wadliwe, z naruszeniem art. 30 § 4 K.p.a. przyznał Miastu W. odszkodowanie podczas gdy podmiot ten nie wstąpił, jako następca prawny, w prawa Powiatu W. uprawnionego do otrzymania odszkodowania. W związku z tym, nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji z powodu wadliwości w zakresie określenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania a co najwyżej z powodu nie wskazania w decyzji organu I instancji podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty. Jak trafnie wskazuje organ II instancji, przesądzone zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w tego rodzaju sprawach podmiotem tym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (por. wyroki NSA powołane przez organ np. I OSK 1102/14, I OSK 1132/14, I OSK 1034/14, I OSK 1162/14, I OSK 551/14). Określenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w postępowaniu przed organem II instancji spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania Sąd uznał, że naruszenie przez organ wyżej wskazanego przepisu prawa nie mieści się w dyspozycji art. 156 K.p.a. ponieważ nie ma charakteru rażącego a wynika z błędnej wykładni art. 30 § 4 K.p.a. w zw. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z [...] lipca 2012 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, mając na względzie powyższe wskazania, o ile nie ustali, że doszło do podpisania porozumienia pomiędzy Powiatem W. a Miastem W. o przejęciu mienia a w razie braku porozumienia ustali, że nie została także wydana decyzja przez Prezesa Rady Ministrów, o której mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 Ustawy o samorządzie powiatu, przyzna odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela czyli Powiatu W. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 135 i 200 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.