IV SA/Wa 1581/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi M. B. i B. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] maja 2012 r., znak:[...], którym na podstawie art. 60 ust 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. Nr. 80, poz. 717, ze zm.), dalej ustawa p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., odmówiono B. i M. B., dalej skarżący, uzgodnienia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach o nr. ew. [...] i [...] położonych w miejscowości Z., gm. S. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń. Planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze [...] Parku Krajobrazowego utworzonego rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (z. Urz. Woj. [...] 2005.06.[...]), dalej rozporządzenie. Na terenie parku zakazuje się m.in. "likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów oraz naprawy urządzeń wodnych, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 3 oraz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej lub rybackiej, o czym stanowi § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Organ I instancji, opiniując wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy uznał, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m. od linii brzegu zbiornika wodnego znajdującego się na działce o nr. ew. [...], co uzasadnia w świetle wyżej powołanych przepisów, odmowę pozytywnego uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ II instancji, rozpoznając zażalenie M. i B. B., uznał nadto, że ponadto działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się niemal w całości w pasie 100 m od linii brzegu 2 zbiorników wodnych (a nie jak twierdzi organ I instancji – jednego), a mianowicie zbiornika znajdująca działkach o nr. ew. [...] i [...] oraz zbiornika wodnego usytuowanego na działkach pod zainwestowanie. Organ II instancji wskazał, że pod pojęciem "innego zbiornika wodnego" należy rozumieć zarówno zbiornik sztuczny jak i naturalny, powstały w wodach płynących w zagłębieniach terenu czyli wszystkie mające linię brzegu- bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. Takimi są także małe obiekty hydrograficzne. Zdaniem organu II instancji działka na której proponowana jest budowa znajduje się niemal w całości w pasie 100 m. od linii brzegowej 2 zbiorników wodnych. Organ uznał jednocześnie, że nie ma w tym wypadku możliwości zastosowania odstępstw od ww zakazu zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 3 Rozporządzenia, zakaz nie dotyczy ustaleń obowiązującego w dniu wejścia w życie rozporządzeń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzonych projektów planu w stosunku do których zawiadomiono o terminie ich wyłożenia do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Zdaniem organu II instancji wyjątki te nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie gdyż jej przedmiotem jest projekt decyzji o warunkach zabudowy a nie plan miejscowy. Ponadto w sprawie obok zakazu budowania nowych obiektów budowlanych będzie miał zastosowanie zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Z załącznika do decyzji oraz map z portalu internetowego Geoportal wynika, że na spornej działce znajdują się zadrzewienia nadwodne, usytuowane wzdłuż linii brzegowej zbiornika wodnego położonego na działkach o nr. ew. [...] i [...]. Linia zabudowy została wyznaczona tak, że dopuszcza możliwość zabudowy na terenie występowania zadrzewień. Sama potencjalna możliwość wycięcia takich zadrzewień powoduje naruszenie tego zakazu. Poza tym organ stwierdził, że planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań wynikających z planu ochrony przyrody, wykonywania zadań na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym ani też realizacji inwestycji celu publicznego (art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli skarżący. Nie kwestionując ustaleń poczynionych przez oba organy podnieśli, że treść postanowienia uniemożliwia im zaspokojenie ich podstawowych potrzeb życiowych w postaci budowy siedliska, budynku gospodarczego dla potrzeb prowadzenia gospodarstwa rolnego z którego się utrzymują. Proponowana inwestycja jest, w ich ocenie, racjonalna gdyż wykorzystuje istniejące przyłącze energetyczne i ma niewielkie oddziaływania na środowisko naturalne ponieważ budynki byłyby "zlokalizowane w najbliższej odległości od zdekapitalizowanych budynków w istniejącym siedlisku w pobliżu okresowego sztucznego zbiornika wodnego w zerowej wartości przyrodniczej w pobliżu nie ma żadnych zadrzewień". Okoliczności te powinny być wzięte przez organ pod uwagę. Zdaniem skarżących zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem ich interesu prawnego, zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 i 178 Konstytucji R.P. poprzez uniemożliwienie im korzystania z przysługującego prawa własności do opisanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając pod tym kątem zaskarżone postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego lub procesowego, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. Podstawą do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy były przede wszystkim przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Rozporządzenia nr [...] Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Wynika z nich, i temu nie zaprzeczają skarżący, że na obszarze chronionego tą uchwałą obszaru, obowiązuje zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m. od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Działki skarżących położone są prawie w całości na obszarze chronionym i w pasie szerokości 100 m od linii brzegu dwóch zbiorników wodnych tj. zbiornika na działce o nr ew. [...] i [...]. Poza tym na działce przeznaczonej pod budowę również znajduje się zbiornik wodny. Skarżący temu nie zaprzeczają a znajduje to potwierdzenie na mapach znajdujących się w aktach. W związku z tym okoliczności te, organ prawidłowo uznał za udowodnione. W związku z tym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oba organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów ustawy p.z.p., rozporządzenia, w zakresie konieczności zastosowania uregulowań rozporządzenia a wykładnia ta doprowadziła je do uprawnionego wniosku, że planowana inwestycja nie może być na tym obszarze zrealizowana. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi o naruszeniu interesu prawnego skarżących i naruszeniu zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008, Nr 25, poz. 150 ze zm.), przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniać należy przepisy szczególne w tym dotyczące utworzenia obszarów chronionego krajobrazu. A więc gdy na danym terenie, mocą aktu prawa powszechnie obowiązującego ustanowiono obszar chronionego krajobrazu, dozwolone jest dokonanie ograniczeń zabudowy takiego terenu. Można w ogóle ją wykluczyć lub też dopuścić możliwość realizacji inwestycji pod określonymi warunkami, kierując się w tym wypadku przede wszystkim celami ochrony przyrody, środowiska, ochrony interesu publicznego czy innymi przepisami odrębnymi. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi do których należy zaliczyć przepisy o ochronie przyrody, ochronie środowiska, zabytków, granic, obszarów morskich czy gruntów rolnych i leśnych. Rozporządzenie, jest aktem prawa miejscowego, przepisem odrębnym wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. 2009, Nr 151, poz. 1220) i w związku z tym stanowi podstawę prawną do kształtowania sytuacji prawnej właściciela gruntu. Ustanowione tym aktem zakazy organ merytoryczny oraz organ opiniujący ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. Tym samym badając zgodność projektu decyzji z przepisami organ bierze nie tylko pod uwagę przepisy ustawy p.z.p. ale i przepisy prawa miejscowego. Te natomiast, w tej sprawie, zakazują lokalizacji nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów, rzek i innych zbiorników wodnych czy to naturalnych czy sztucznych. Trafnie organ nie dopatrzył się możliwości zastosowania w niniejszej sprawie odstępstw od zakazu lokalizacji, wymienionych w § 3 ust 2 - 4 Rozporządzenia. Inwestycja nie ma związku z wydobywaniem piasku i żwiru (ust. 2), nie dotyczy szlaku żeglownych rzek B. i N. (ust. 3). Zgodnie z ust. 3 zakaz budowy nie dotyczy obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W dacie wejścia w życie rozporządzenia, 13 kwietnia 2005 r., na terenie objętym wnioskiem nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego i stąd konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 4 ust 2 i 59 ust. 1 p.z.p. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia prawa własności skarżących, gdyż zakaz o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia znajduje umocowanie w przepisach odrębnych tj. ustawie o ochronie przyrody stanowiącej podstawę do ograniczenia prawa własności, którego co prawda ochrona zagwarantowana jest konstytucyjnie ale nie w sposób absolutny, co wynika z 64 ust. 3 Konstytucji R.P. Zasada proporcjonalności – zwana także zakazem nadmiernej ingerencji – jest według Trybunału Konstytucyjnego, koniecznością zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy środkiem, jakim jest ograniczenie danego prawa lub wolności, a celem, rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny. Chodzi więc o zachowanie racjonalnej proporcji pomiędzy dwoma wartościami z których jedną jest chroniony prawnie interes prywatny wywodzony z prawa podmiotowego jednostki a drugą szeroko rozumiany interes publiczny. Wskazywany przez skarżących art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. określający dozwolone prawem granice ingerencji Państwa w istotę praw i wolności jako jeden z kryteriów (obok oczywiście zasady wyłącznie ustawowego ograniczania praw i wolności) wskazuje na warunek konieczności czyli niezbędności tego kryterium w demokratycznym państwie prawa ze względu m.in. na ochronę środowiska. W tym wypadku wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, ich zachowanie i potrzeba ich ochrony przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka ( art. 16 ust 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody i § 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia) stanowią istotny powód do ograniczenia prawa własności skarżących. Prawo własności nie jest prawem absolutnym. Możliwe jest jego ustawowe ograniczanie a podstawa ta wynika m.in. z przepisów ustawy o ochronie przyrody, pozwalających na pewne ograniczenia prawa własności w imię szeroko rozumianego dobra wspólnego. W tym wypadku, podnoszone przez skarżących okoliczności związane z chęcią budowania na działce siedliska domowego w celu racjonalnego funkcjonowania gospodarstwa rolnego skarżących jest celem mniej istotnym niż cele ochrony przyrody - ochroną parku krajobrazowego. W tym aspekcie sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu. Nie zrozumiały jest zarzut naruszenia art. 178 Konstytucji R.P. ponieważ dotyczy on statusu sędziów, wskazuje na ich niezawisłość i apolityczność. Jeżeliby uznać, że skarżącym chodzi o to, że sędzia przy orzekaniu jest niezawisły czyli najogólniej rzecz ujmując niezależny, nie podlegający wpływom, orzekający zgodnie z własnym sumieniem to podkreślić należy, że nie oznacza to możliwości orzekania sprzecznie z prawem. Podstawowym kryterium orzekania sędziego jest podejmowanie rozstrzygnięć zgodnie z prawem. To prawo kształtuje treść rozstrzygnięcia a w przypadku procedury administracyjnej nie stosuje się zasad współżycia społecznego jako uzasadniających ochronę, tak jak to ma miejsce w procedurze cywilnej – co wynika z art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (t.j.Dz z.U.2014.121). Sąd nie stwierdził także podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia z urzędu. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) skarga została oddalona.