IV SA/Wa 1581/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] (dalej również jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania K. J. ("skarżącego"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na wykonanie czynności związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. spółka P.S.A. z siedzibą w K. (dalej również: "inwestor") wystąpiła o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. 2,1684 ha i nr [...] o pow. 1,5155 ha, z nieruchomości położonej w miejscowości [...]., gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 1,44 ha, oraz z nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,97 ha, stanowiących własność K. J., poprzez udzielenie spółce P.S.A. zezwolenia na: - założenie i przeprowadzenie przez działkę nr [...] z obrębu [...] oraz przez działkę nr [...] z obrębu [...] przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej, tj. sześciu przewodów roboczych wiązkowych trójprzewodowych i dwóch odgromowych nad gruntem, na części przedmiotowych działek o powierzchni zajęcia wynoszącej: dla działki nr [...] z obrębu [...] - 2205 m2, dla działki nr [...] z obrębu [...] - 721 m2, wyznaczonej pasem technologicznym (zajęcia) o szerokości 70 metrów (2 x 35 metrów od osi linii); - założenie i przeprowadzenie przez działkę nr [...] z obrębu [...] oraz przez działkę nr [...] z obrębu [...] przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, tj. dwóch stanowisk słupowych (wraz z fundamentami) i powierzchni zajęcia na poziomie gruntu nie przekraczającej 225 m2 każdej z nich oraz sześciu przewodów roboczych wiązkowych trójprzewodowych i dwóch odgromowych nad gruntem, na części przedmiotowych działek o powierzchni zajęcia wynoszącej: dla działki nr [...] z obrębu [...] - 3170 m2, dla działki nr [...] z obrębu [...] - 2272 m2, wyznaczonej pasem technologicznym (zajęcia) o szerokości 70 metrów (2 x 35 metrów od osi linii) w sytuacji, w której właściciel nieruchomości – K.J. - nie wyraził na to zgody, tj. rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Inwestor wniósł ponadto o udzielenie na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), dalej u.g.n., zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, po uprzednim wydaniu decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Starosta [...] działając na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz 104 K.p.a. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, zgodnie w ww. wnioskiem inwestora. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości przeprowadzenie przez inwestora rokowań z właścicielem, których celem było uzyskanie stosownej zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Pomiędzy stronami jednak nie doszło do porozumienia, a rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Organ uznał za bezsporne, że planowana inwestycja ma charakter celu publicznego podnosząc, że budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] niewątpliwie wpisuje się w dyspozycję art. 6 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którą celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m. in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń służących do przesyłania przewodów i urządzeń. Ponadto planowana inwestycja, a w konsekwencji wnioskowany zakres ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, w ocenie Starosty, zgodny jest z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] i części wsi [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [....] Nr [...] z dnia [...] maja 2015r. oraz z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego pod linię elektroenergetyczną 400 kV "[...]" dla części obrębów geodezyjnych: [...]- gmina [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. W ocenie organu pierwszej instancji inwestor w sposób przekonujący przedstawił okoliczności, świadczące zarówno o niezbędności, jak i konieczności realizacji tej inwestycji, podyktowanej ważnymi względami publicznymi (interesem społecznym), związanymi z bezpieczeństwem energetycznym Państwa. K.J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając błędne przyjęcie przez organ, że w sprawie zostały przeprowadzone prawidłowe negocjacje inwestora z właścicielem nieruchomości. Zdaniem skarżącego rokowania miały charakter fikcyjny i pozorny, a inwestor nie był zainteresowany dojściem do porozumienia stron. Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewoda, po przeanalizowaniu dokumentów zawartych w aktach sprawy uznał, że przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wojewoda stwierdził w szczególności, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca przeprowadzenie przez inwestora z właścicielem działki rokowań, które nie zakończyły się podpisaniem umowy cywilnoprawnej. W zaproszeniu do rokowań z dnia [...]lipca 2015 r. inwestor zaproponował właścicielowi działki kwotę 36 880 zł brutto w oparciu o operaty szacunkowe wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego dla przedmiotowych działek. Z protokołu z rokowań z dnia [...] października 2015 r. wynika, że właściciel działek nie wyraził zgody na proponowaną wysokość wynagrodzenia. W ostatecznym wezwaniu, inwestor dążąc do ugodowego załatwienia sprawy zaproponował kwotę 40 600 zł, która w jego ocenie przewyższa wartość rynkową prawa służebności przesyłu ustaloną w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone na potrzeby kierunkowych rokowań. Organ odwoławczy wskazał, że K.J. nie zgodził się na proponowaną kwotę, podnosząc że jest ona nieproporcjonalna do faktycznego i prawnego obciążenia nieruchomości. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, inwestor miał podstawy do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów dotyczących wysokości wynagrodzenia z tytułu ustanowienia prawa służebności przesyłu dla przedmiotowej linii elektroenergetycznej Wojewoda wyjaśnił, że kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. K. J. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody [...], zarzucając naruszenie: - art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przy uznaniu, że inwestor przeprowadził ze skarżącym prawidłowe negocjacje, mimo że Spółka pozornie zaprosiła właściciela nieruchomości do rozmów, a inwestor nie wykazywał zainteresowania dojściem do porozumienia stron, - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niepełne i powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego i okoliczności faktycznych sprawy, przejawiające się brakiem rozważenia, czy rozmowy prowadzone przez skarżącego z inwestorem miały charakter realny, czy też były jedynie pozorne i nie zmierzały w istocie do zawarcia porozumienia. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że inwestor – P. S.A z siedzibą w K. rozpoczął rokowania już z odgórnie przygotowanym projektem umowy, na którego treść skarżący nie miał żadnego wpływu. Zdaniem skarżącego świadczy to o tym, że inwestor od początku miał zamiar prowadzenia "negocjacji" w sposób polegający wyłącznie na przedstawieniu właścicielowi nieruchomości gotowej treści umowy i pozostawieniu mu możliwości "wyboru" polegającego na zaakceptowaniu takiej umowy lub jej odrzuceniu. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie miał faktycznej możliwości wpływania na treść przyszłego porozumienia. W ocenie skarżącego Wojewoda [...] całkowicie pominął twierdzenia o fikcyjnym charakterze rozmów przeprowadzonych z inwestorem przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, mimo że zarzuty te potwierdza treść sporządzonego przez strony protokołu z dnia [...] października 2015 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, które jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", a prowadzącymi do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z powołanego przepisu, procedura ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości rozpoczyna się od podjęcia negocjacji zmierzających do zrealizowania w drodze porozumienia celu wskazanego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Konkluzję tę potwierdza art. 124 ust. 3 u.g.n., w świetle którego udzielenie rozważanego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac z art. 124 ust. 1 u.g.n. Ustawodawca postanawia przy tym, że rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku o wydanie decyzji należy dołączyć dokument z przeprowadzonych rokowań. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jednoznacznie potwierdza fakt podjęcia negocjacji przez P.S.A. z siedzibą w K.(inwestora). Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skierowano do skarżącego zaproszenie do rokowań. Z protokołu z rokowań spisanego w dniu [...] października 2015 r. wynika, że skarżący nie wyraził zgody na proponowaną wysokość wynagrodzenia. Następnie, w ostatecznym wezwaniu do wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów służących o przesyłu energii elektrycznej inwestor zaproponował wyższą kwotę niż w zaproszeniu do rokowań, na którą również skarżący nie wyraził zgody. W ocenie skarżącego rokowania te miały charakter pozorny, a inwestor próbował odgórnie narzucić swoje warunki porozumienia, na które skarżący na żadnym etapie postępowania nie miał wpływu. W ocenie Sądu zarzuty te są nieuzasadnione. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej propozycji stosownego odszkodowania. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. W ocenie Sądu zaproponowanie przez inwestora kwoty, która nie odpowiada skarżącemu, nie może być utożsamiane z "fikcyjnym" czy też "pozornym" przeprowadzeniem rokowań. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że inwestor wystąpił do skarżącego z konkretną ofertą, mającą za podstawę operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, a następnie podwyższył ją, jednak skarżący nie wyraził zgody na zaproponowaną kwotę wynagrodzenia. Mając na uwadze powyższe okoliczności, inwestor był uprawniony do wystąpienia do Starosty [...] o wszczęcie postępowania o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, wobec stwierdzenia, że rokowania zakończyły niepowodzeniem. W tym miejscu należy podkreślić, że rokowania stanowią instrument pozwalający stronom na ustalenie dobrowolnie sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Zarówno art. 124 ust. 1 u.g.n., jak i art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymagają jednak osiągnięcia kompromisu, a jedynie podjęcia działań, które mogą, ale nie muszą zakończyć się takim porozumieniem. Z tej perspektywy wymóg, o jakim mowa w powołanych przepisach, jest spełniony zarówno wtedy, gdy właściciel nieruchomości odmówi podjęcia negocjacji, jak i wtedy, gdy warunki proponowane przez uczestników rokowań są obustronnie niezadowalające, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "skutecznych rokowań". W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o tenże przepis (wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 296/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest również okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2015 r., II SA/Po 268/15, z dnia 12 sierpnia 2015 r., IV SA/Po 358/15 dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w ocenie Sądu, przedstawienie przez inwestora konkretnej oferty i odrzucenie jej przez skarżącego jako "nieproporcjonalnej do faktycznego i prawnego obciążenia nieruchomości" świadczy jednoznacznie o przeprowadzeniu w sprawie rokowań. Rokowania te jednak nie zakończyły się porozumieniem, co dało podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem Sądu w sprawie zostały również spełnione pozostałe bezsporne i niekwestionowane w skardze przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zasadnie bowiem organy obu instancji przyjęły, że planowana inwestycja (założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej – napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...]) jest inwestycją celu publicznego, mieszczącą się w definicji celu publicznego (art. 6 ust. 2 u.g.n.). Z treści art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wynika natomiast konieczność pozostawania planowanej inwestycji w zgodzie z planem miejscowego, jeżeli obowiązuje na danym terenie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz treści decyzji wynika, że organy po przeanalizowaniu odpowiednich przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego doszły do uprawnionego wniosku, że ograniczenie korzystania z nieruchomości należących do skarżącego następuje w zgodzie z tymi planami. W ocenie Sądu, powołane wyżej okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących własność skarżącego, w drodze decyzji administracyjnej był całkowicie uzasadniony. Wobec powyższego, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny, należy stwierdzić, że zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., jak też decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. nie naruszają art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., stąd też zarzuty skargi należy uznać za niezasadne. Nie doszło także do naruszenia zasad postępowania, bowiem stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a zgromadzony materiał stanowił wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia sprawy i poddany został wszechstronnej analizie. Również z urzędu Sąd nie dopatrzył się uchybień uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.