IV SA/Wa 1585/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi B. D. i A. D. na działanie Starosty Powiatu G. w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: odrzucić skargę W dniu 6 marca 2013 r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynął wniosek B. D. o "sprawdzenie klasyfikacji użytków gruntowych na działce nr [...], położonej we wsi U., gmina W." Organ przeprowadził postępowanie administracyjne mające na celu wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy stanem z ewidencji gruntów i budynków, a stanem faktycznym dotyczącym przedmiotowej działki. Pismem z dnia 04 kwietnia 2013 r. poinformował skarżącego o wyznaczeniu na dzień 16 kwietnia 2013 r. wizji lokalnej na terenie w/w działki. W piśmie z dnia 9 maja 2013 r. Starostwo Powiatowe w G. potwierdziło klasyfikację gruntów działki [...] zgodną z zapisami w ewidencji gruntów i budynków, uzasadniając, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków przeprowadzona w 2011 r. wprowadziła zapis o zakwalifikowaniu całej działki jako użytek gruntowy Ls VI(lasy klasy VI). Zaznaczyło też, że na wskazanej działce od chwili założenia ewidencji gruntów nie było ujawnionego terenu zabudowanego. Skarżący w dniu 14 maja 2013 r. złożyli pismo do Wojewody [...], które uznali za odwołanie od otrzymanej odpowiedzi Starosty G. z dnia [...] maja 2013 r. W piśmie tym zarzucili Staroście rażące niedopełnienie obowiązków i naruszenie przepisów procedury administracyjnej (art. 35 § 1, art. 35 § 3 i art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 tj. – dalej k.p.a.). Zażądali przywrócenia stanu pierwotnego działki nr [...] jako siedliska z prawem do postawienia na niej budynków mieszkalnych, z uwagi na istnienie siedliska wraz zabudowaniami gospodarczymi w latach przed i tuż po II wojnie światowej. Pismo to [...] Urząd Wojewódzki w W. Wydział Geodezji Delegatura – Placówka Zamiejscowa w S. pismem z dnia 21 maja 2013 r. przekazał do Starosty G. celem podjęcia decyzji o jego rozpatrzeniu we własnym zakresie lub nadania biegu w trybie odwoławczym. W dniu [...] lipca 2013 r. małżonkowie D. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) na działania podejmowane przez Starostę G. w zakresie załatwienia ich wniosku z dnia 6 marca 2013 r. Podnieśli oni zarzuty przewlekłości postępowania, nieudzielania odpowiedzi na kierowane do organu pisma, brak pouczeń stron postępowania o przysługujących im prawach w zakresie środków zaskarżenia, brak informacji o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy administracyjnej, uchybienia w zakresie wyjaśnienia okoliczności sprawy poprzez pominięcie dowodów stron. Wnieśli o dokonanie zmian w ewidencji gruntów stosownie do ich wniosku i zadośćuczynienia poprzez wypłatę odszkodowania. W dniu [...] lipca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem [...] zajął stanowisko w odpowiedzi na pismo skarżących z dnia 14 maja 2013 r. Jednoznacznie stwierdził, że dopowiedź Geodety Powiatowego jest wyczerpująca i zgodna z dokumentami zgromadzonymi w operacie ewidencji gruntów oraz w państwowym zasobie geodezyjnym. Uznaje on, że żądania skarżących formułowane w zgromadzonej w niniejszej sprawie korespondencji nie mają uzasadnienia i są dla niego niezrozumiałe. Nie dopatrzył się również naruszeń procedury w działaniach Starosty a tym bardziej jego bezczynności przy załatwianiu sprawy. Zaznaczył, że organ prowadzący ewidencję gruntów nie może kształtować zapisów w ewidencji gruntów zgodnie z życzeniem właściciela ale zgodnie ze stanem faktycznym i na podstawie określonych prawem dokumentów. W dniu 22 lipca 2013 r. skarżący wystosowali pismo do Starosty G, zawierające ich stanowisko w sprawie, będące odpowiedzią na pisma organów już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Podtrzymali oni swe dotychczasowe zarzuty w stosunku do Starosty G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5. 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 6. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 7. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 8. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Skargę B. D. i A. D. należy odrzucić jako niedopuszczalną, gdyż nie została zachowana wskazana w art. 53 § 2 P.p.s.a. droga zaskarżenia. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia ustawodawca nakazuje rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§2). Natomiast jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania(§4). Jak wynika z treści skargi, skarżący kwestionują działania Starosty Powiatu G. polegające na nie dokonaniu zmiany w zapisach ewidencji gruntów i budynków działki nr [...], położonej we wsi U., gmina W. Skarżący domagają się od Sądu administracyjnego by wobec, ich twierdzeń o licznych nieprawidłowościach i łamaniu prawa przez urząd powiatowy, zobowiązał go do dokonania takich zapisów w ewidencji gruntów, które będą odpowiadać ich oczekiwaniom. Pismem z dnia 6 marca 2013 r. skarżący zwrócili się do Starosty G. o sprawdzenie klasyfikacji użytków gruntowych na działce [...], położonej we wsi U., gmina W. Organ wszczął procedurę administracyjną i podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy (wizja lokalna w dniu 16 kwietnia 2013 r., zgromadzenie dokumentacji z operatu ewidencji gruntów oraz z państwowego zasobu geodezyjnego). Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego zajął stanowisko w sprawie pismem z dnia 9 maja 2013 r. Jak wynika z tego pisma na działce, której wniosek dotyczył, w operacie nr [...], od początku założenia ewidencji gruntów, nie odnotowano wpisów świadczących o istnieniu siedliska tj. zabudowań. Początkowo na działce, wówczas nr ewid. [...], zewidencjonowano użytki gruntowe (grunty orne) i nieużytki. Po podziale w 2008 r. działki nr ewid. [...] na działkę [...] i [...] klasyfikacja gruntów uległa zmianie na grunty orne, lasy i nieużytki. Następnie po modernizacji ewidencji gruntów przeprowadzonej przez Starostwo Powiatowe w G. w 2011 r. działka [...] została w całości sklasyfikowana jako użytek gruntowy LsVI (lasy klasy VI). Sąd na marginesie pragnie dodać, że zgodnie z definicją legalną z art. 2 pkt 8 p.g.k. przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, zwane dalej rozporządzeniem) dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające. (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 157/10, LEX nr 787147). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, zwane dalej rozporządzeniem) może nastąpić po pierwsze w trybie czynności materialno - technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2); po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu Starosta prawidłowo przyjął, że złożone przez skarżącego w dniu 06.03.2013r. pismo o sprawdzenie klasyfikacji użytków gruntowych na działce [...] dotyczy zweryfikowania stanu zapisów w ewidencji gruntów i finalnie dokonania zmiany w klasyfikacji gruntów na tej działce, gdyby ustalenia organu potwierdziły rozbieżności zapisów ewidencji ze stanem faktycznym. Rozbieżności takich nie stwierdzono. Skarżący swoim pismem zainicjował postępowanie administracyjne. Z uwagi na brak przesłanek do wszczęcia postępowania wyjaśniającego organ zakończył sprawę poinformowaniem stron o poczynionych ustaleniach bez wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Sąd stwierdza, że z uwagi na charakter zapisu w ewidencji gruntów i budynków, który jest czynnością materialno-techniczną organu administracji, zaskarżenie do sądu administracyjnego odmowy dokonania zmian w ewidencji przez organ powinno nastąpić powinno w drodze art. 53 § 2 P.p.s.a. Powinno być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Skarżący wyrażając swoje niezadowolenie ze stanowiska Starosty G. napisali pismo adresowane do Wojewody [...], uznając, że wnoszą odwołanie. Nie mogli skorzystać z tego środka zaskarżenia, ponieważ nie wydano tu ani decyzji, ani innego aktu, podlegającego zaskarżeniu. Organ administracji pismem z dnia 9 maja 2013 r. odmówił dokonania określonej czynności materialno-technicznej. Nie dokonał żądanych przez strony zmian. Potwierdził prawidłowość zapisu w ewidencji gruntów. Wobec tego Skarżący by zachować drogę sądowoadministracyjnej weryfikacji działań organu, powinni przed złożeniem skargi do sądu, wezwać ów organ do usunięcia naruszenia prawa. Tego nie dopełnili. Chcąc uzyskać jak najszybciej satysfakcjonującą ich odpowiedź, złożyli kolejne pismo, tym razem, do organu wyższej instancji. Pismo z 14 maja 2013 r., nie może być uznane za takie wezwanie, gdyż nie zostało skierowane do Starosty G. lecz do Wojewody [...]. Skarżący jak wynika z akt sprawy, po upływie 30 dni od złożenia pisma o charakterze odwołania złożyli skargę do sądu administracyjnego. Wynika z tego, że mieli świadomość obowiązujących reguł kierowania środków prawnych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże nie dopełnili jednej zasadniczej przesłanki dopuszczalności takiego postępowania, to jest nie wezwali organu do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.