IV SA/Wa 1586/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. I. na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie We wniosku z [...] grudnia 2012r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Rady do Spraw Uchodźców z [...] lutego 2011r. obywatelka F. M.I. ur.[...].1973r. podała, że cierpi na silny zespół stresu pourazowego i jest w trakcie leczenia farmakologicznego. Okoliczność tę poświadczać miały zaświadczenie lekarskie z [...] listopada 2012r. i opinia psychologiczna M.K. wydana w dniu [...] grudnia 2012r. Rada do Spraw Uchodźców postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] na podstawie art. 89p ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 680) oraz art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 i art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] - odmówiła wznowienia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Rada do Spraw Uchodźców wskazała, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymała w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o odmowie nadania M.I. statusu uchodźcy, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej oraz o wydaleniu z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do udzielenia zgody na pobyt tolerowany. Zdaniem organu, wnioskodawczyni nie wskazała przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania w myśl art. 145 § 1 k.p.a. a ponadto: "wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania w dniu 31 stycznia 2013 r. nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu". M.I. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem, zarzucając naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania pomimo zaistnienia przesłanek wznowienia. Ponadto wnioskodawczyni zarzuciła brak ustalenia przez organ, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia oraz brak wezwania strony do wykazania, że wniosek został złożony w terminie. Rada do Spraw Uchodźców postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 81 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 3 k.p.a. - po rozpoznaniu wniosku M.I. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymała w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że diagnoza lekarza i psychologa znana była wnioskodawczyni już w lutym i marcu 2012 r. i zawarta była w zaświadczeniu wydanym na jej prośbę. Natomiast przez nową okoliczność istotną dla sprawy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Wskazano ponadto, że w postępowaniu o nadanie statusu uchodźcy stan zdrowia cudzoziemca nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rada do Spraw Uchodźców ponownie wskazała, że "wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania w dniu [...] stycznia 2013 r. nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu". Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.I. , zwracając się o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania, pomimo zaistnienia przesłanek wznowienia, jak również brak ustalenia, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia oraz brak wezwania strony do wykazania, że wniosek został złożony w terminie. Nadto zarzuciła rażące naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez dopuszczenie do udziału w wydaniu postanowienia trzech pracowników organu, biorących udział w wydaniu kwestionowanego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Uchodźców podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] marca 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie nadania skarżącej statusu uchodźcy, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej oraz o wydaleniu z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do udzielenia zgody na pobyt tolerowany. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie - o czym stanowi art. 149 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W tej sytuacji Sąd jest zobligowany do uchylenia zaskarżonego postanowienia, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak trafnie podniosła skarżąca, w wydaniu kwestionowanego postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. brali udział pracownicy organu administracji publicznej, występujący również w składzie orzekającym Rady do Spraw Uchodźców, który wydał objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 1013 r., tj. A.R., P.H. i S.K. Przepisy prawa procesowego, w tym art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej oraz art. 8 k.p.a. wyrażający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zawierają system gwarancji procesowych bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Urzeczywistnieniu tych zasad służy m.in. instytucja wyłączenia pracownika, będąca jedną z gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu zadań publicznych. Przepisy o wyłączeniu pracownika administracji publicznej mają na celu stworzenie warunków do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, chronią obiektywizm orzekania. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, przepis ten ma zastosowanie również do postanowień, wydawanych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Przeciwne stanowisko byłoby zaprzeczeniem idei zapewnienia bezstronności organu. Nie sposób bowiem uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności, tj. przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została rozpatrzona obiektywnie. Wprawdzie w treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mowa jest o "decyzji", a nie o "postanowieniu", to jednak ma on odpowiednie zastosowanie także do postanowień wydawanych w toku postępowania. Wynika to z regulacji zawartej w art. 126 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 - 5 oraz art. 109 - 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145 -152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. A zatem do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio art. 145 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wprost odwołuje się do art. 24, a więc także do treści zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazać również należy, że istotą postanowień jest rozstrzygnięcie o poszczególnych kwestiach wynikających w toku postępowania administracyjnego, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przedmiotem postanowień jest zatem załatwienie konkretnej kwestii proceduralnej, która pojawiła się w postępowaniu. Rozstrzygnięcie w tej materii należy traktować jako zakończenie sprawy, w której postanowienie zostało wydane w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1637/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie Rada do Spraw Uchodźców wydała zaskarżone postanowienie, działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie zaś z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a., do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że stosowany do organów kolegialnych w oparciu o art. 27 § 1 kpa - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, że w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od zaskarżalnego zażaleniem postanowienia - jak w sprawie niniejszej - znajduje zastosowanie zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 k.p.a., jest wadliwość postępowania, powodująca w przypadku postanowienia ostatecznego sankcję w postaci wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Należy podkreślić, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy ona realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, wzrasta poziom obiektywnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12). W niniejszym postępowaniu zarzut odnośnie do braku obiektywizmu jest zasadny. Uzasadnienia obu postanowień Rady identycznie przywołują błędną datę złożonego wniosku i opinii, na które powoływała się skarżąca. A zatem omawiana problematyka nie jest wyłącznie kwestią doktrynalną. W zaistniałej sytuacji badanie istoty sprawy jest przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę, Rada do Spraw Uchodźców rozpatrzy wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy w zmienionym składzie orzekającym. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.