IV SA/Wa 159/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych i zagospodarowania tych odpadów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały za okres od dnia jej wejścia w życie do dnia wejścia w życie uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Rady Gminy B. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") – na podstawie art.93 ust.1 w związku z art.94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), dalej także "u.s.g." - skargę ma uchwałę Rady Gminy [...] (dalej "Rady") z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy [...] i zagospodarowania tych odpadów (dalej także "zaskarżoną uchwałę"), zarzucając tej uchwale istotne naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 6r ust. 3 i ust. 3d, art. 3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2b w z w. z art. 6r ust. 2 pkt 2 i art. 6r ust. 2d i art. 6r ust. 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289), dalej "ustawy z 1996 r." albo "ustawy" poprzez niewłaściwe ich zastosowanie.  Uzasadniając w/w zarzuty, organ podniósł, co następuje: (i) Przepis art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiący podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowi, iż rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zgodnie z ust. 3d wskazanego wyżej przepisu, uchwala określa także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Nadto w ust. 3c przepisu ustawodawca przewidział obowiązek zaopiniowania projektu uchwały przez państwowego powiatowego inspektom sanitarnego w zakresie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych. (ii) Uchwała nie określa sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz trybu i sposobu zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. (iii) Pominięcie przez Radę obligatoryjnych elementów przewidzianych przez ustawodawcę dla aktu prawa miejscowego oznacza niewypełnienie przez skarżoną uchwałę zakresu regulacji określonej w upoważnieniu ustawowym tj. art. 6r ust. 3 i 3d ustawy. W konsekwencji niezamieszczenia regulacji w powyższym zakresie, uchwala nie określa sposobu i częstotliwości odbioru takich frakcji selektywnie zbieranych odpadów jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i odpady wielkogabarytowe oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne. (iv) Uchwala narusza również przepisy art. 3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2b w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 2 ustawy i art. 6r ust. 2d ustawy. Regulacja wynikająca z powołanych wyżej przepisów dotyczy utworzenia przez gminę punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjmowania przez nie odpadów komunalnych, w zamian za pobraną od właścicieli nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepisy ustawy wprost stanowią, że gmina jest zobowiązana do utworzenia co najmniej jednego stacjonarnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami, który zapewni przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, 'meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ustawy. Zatem, pominięcie w kwestionowanej uchwale regulacji w przedmiocie sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych stoi także w sprzeczności z art.3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2b w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. II SA/Kr 1041/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zakresie obowiązku, wskazanego w ww. przepisach ustawy tj. tworzenia przez gminy punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjmowania przez nie odpadów komunalnych, wyjaśniał: .,Z treści tego przepisu pośrednio wynika zatem, że opłata jest pobierana w zamian za odbieranie odpadów komunalnych i ich zagospodarowanie, co polega na odbieraniu ich od właściciela, ale i następuje poprzez świadczenie usług przez [...]. Na taką interpretację omawianej wersji ustawy wskazywała doktryna i orzecznictwo. Mianowicie podkreślano, że spoczywający na gminie ustawowy obowiązek zapewnienia warunków koniecznych do ochrony środowiska przed odpadami nie jest identyczny z bezpośrednim obowiązkiem usuwania tych odpadów przez gminę (por. W. Radecki w: Komentarz do art. 3 u.c.p.g.. Lex/el.). Nie można zatem utożsamiać "odbierania" odpadów z wąskim jego rozumieniem tj. z odbiorem z nieruchomości właściciela. Taka interpretacja nie budzi już żadnych wątpliwości na gruncie nowej, aktualnej wersji ustawy u.c.p.g. Mianowicie, w art. 3 ust. 2 pkt 6 po jego doprecyzowaniu obecnie wskazuje się, że gminy tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a." (v) Ponadto, skarżona uchwala narusza przepis art. 6r ust. 3c ustawy przez jego niezastosowanie. Projekt uchwały winien, zgodnie z powołanym przepisem, zostać zaopiniowany przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w zakresie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych. W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru ustalił, że Rada Gminy [...]podjęła uchwalę Nr [...]z pominięciem trybu wynikającego z tego przepisu. II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie procesowym z dnia [...]stycznia 2018 r. Rada wniosła o: 1) oddalenie skargi ze względu podjęcie na sesji Rady w dniu [...] grudnia 2017 roku uchwały nr [...] w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i zagospodarowania tych odpadów, która uchyliła zaskarżoną obecnie uchwałę Rady z dnia [...] września 2016 r., eliminując ten akt z obrotu prawnego, 2) ewentualnie stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, bowiem w sposób niepełny regulowała prawa i obowiązki mieszkańców Gminy w zakresie gromadzenia i odbioru nieczystości płynnych i stałych, pomijając jedynie sprawy funkcjonowania punktu selektywnej zbiórki odpadów tzw. [...]. Uzasadniając w/w wnioski, Rada wskazała w szczególności, co następuje: Zaskarżona uchwała ustaliła obowiązujące zasady gospodarowania odpadami w Gminie, szczegółowo określiła sprawy odbioru i odpłatności za poszczególne rodzaje odpadów. Faktem jest, że w Gminie nie uruchomiono działalności punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, ale wynikało to z przyjętej polityki gospodarowania odpadami. Gmina zamierzała w tym zakresie, wzorem innych sąsiednich gmin, zawrzeć porozumienie na realizację tego zadania. Dodatkowym argumentem za przyjęciem powyższego rozwiązania był brak terenu spełniającego wymagania do utworzenia punktu selektywnej zbiórki odpadów. Z powyższych względów w skarżonej uchwale z dnia [...] września 2016 roku, nie znalazły się zapisy regulujące sprawy działania punktu selektywnej zbiórki odpadów, jak również zapisy określające szczegółowo zasady prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów. Zaskarżona uchwała osiągnęła przypisane jej cele, wprowadziła bowiem konkretne zasady gospodarki odpadami w gminie [...], stanowiła podstawę rozliczeń finansowych mieszkańców z gminą za odbiór odpadów, a także stanowiła podstawę wyboru wykonawcy zadań w niej określonych. Odbiór odpadów innych aniżeli określone w uchwale, w tym właśnie takich jakie byłyby zadaniem działalności punktu selektywnej zbiórki odpadów oraz odpadów wielkogabarytowych, odbywał się za pomocą tzw. mobilnego odbioru odpadów. Działania Gminy w okresie od podjęcia skarżonej uchwały przyniosły jednak pozytywne efekty, tj. pozyskano stosowny teren i ustalono lokalizację punktu selektywnej zbiórki odpadów. Odstąpiono od zawarcia porozumienia, bowiem koszty takowego byłyby zbyt wysokie i nie akceptowalne przez mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Sąd rozpoznał skargę Wojewody na uchwałę Rady w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (zob: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, publ. LEX Nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną. W świetle brzmienia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. - zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne - podstawą stwierdzenia nieważności tych aktów jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona uchwała została wydana z istotnymi naruszeniami prawa. IV. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady w zakresie prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem zaskarżonej obecnie uchwały, wydanej przez Radę na podstawie art.6 r ust.3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, było określenie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Przywołany przepis ustawy stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Poza sporem pozostaje to, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wynika już z treści art.6r ust.3 ustawy, przypisująca taki właśnie charakter uchwałom wydawanym na jego podstawie. Niezależnie od w/w kryterium formalnego nie może ulegać wątpliwości, iż przedmiotowa uchwała spełnia materialne wymogi stawiane aktom prawa miejscowego, tj. ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Jej adresatem są bowiem wszyscy właściciele nieruchomości z terenu Gminy, korzystający z usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych w zamian za opłatę uiszczoną przez właścicieli nieruchomości, którym uchwała nakazała określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia określonej opłaty. Jej adresaci zostali określeni generalnie, a nie imiennie. Uchwalone normy mają ponadto zastosowanie do wielu powtarzalnych czynności. Z tego względu zaskarżona uchwała należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. 2. W myśl postanowień art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, jednocześnie art. 91 ust. 4 u.s.g. wskazuje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, a ogranicza się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa. W ten sposób przepis wskazuje dwie kategorie wadliwości uchwał będących wynikiem bądź nieistotnych naruszeń prawa, do których odwołuje się art. 91 ust. 4 u.s.g., bądź też naruszeń prawa o charakterze kwalifikowanym skutkujących ich nieważnością, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako nieistotnego naruszenia prawa. W doktrynie przyjmuje się, że są to naruszenia prawa, które należy kwalifikować jako nieistotne t.j.: nieodpowiednie oznaczenie uchwały poprzez nadanie jej błędnej nazwy lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały, przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia (Z. Kmieciak w: Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd. Teryt. z 1994 r. nr 6). 3. Stwierdzić należy, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę, do czego doszło po wniesieniu niniejszej skargi przez Wojewodę, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Jakkolwiek z dniem wejścia w życie nowej uchwały Rady, uchylającej uchwałę kontrolowaną obecnie, kontrolowana uchwała utraciła swoją moc (co oznacza, iż od tej daty nie będzie już wywoływała żadnych skutków prawnych, istotnie wywołując w tym zakresie zbędność kontroli sądowej), niemniej nie można tracić z pola widzenia faktu, iż do w/w wyżej daty, tj. w okresie pomiędzy wejściem kontrolowanej uchwały w życie a jej uchyleniem wywołała ona skutki prawne, regulując w tym czasie w formie abstrakcyjnych i generalnych norm prawnych zakres spraw powierzonych ustawą. Powyższe pociąga za sobą konieczność skontrolowania przez Sąd legalności tych regulacji we w/w ujęciu historycznym. 4. Trafnie podniósł w skardze Wojewoda, iż zaskarżoną uchwałę obciążają istotne naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do powyższego: 5. W uchwale nie określono sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co w pierwszej kolejności stoi w oczywistej sprzeczności z art.6r ust.3 in fine. Podkreślić w tym kontekście należy, że: Przepis art.6 ust.2 pkt 6 ustawy zobowiązuje gminy do tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. W myśl art.6 ust.2b ustawy gmina jest obowiązana utworzyć co najmniej jeden stacjonarny punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami. W myśl art.6r ust.2 pkt 2 ustawy z 1996 r. z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W myśl art.6r ust.2d ustawy w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. W świetle powyższego uznać należy, że zaniechanie przez Radę uregulowania sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, połączone z faktycznym niezorganizowaniem przez Gminę tego rodzaju punktu, łączy się z naruszeniem (oprócz art.6r ust.3 ustawy) także w/w art.3 ust.2 pkt 6, art.6 ust.2b, art.6 ust.2 pkt 2 oraz art.6 ust.2d ustawy. 6. W uchwale nie uregulowano trybu i sposobu zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co stanowi o niewywiązaniu się przez Radę z obowiązku wynikającego z art.6r ust.3d ustawy. 7. Zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem trybu jej uchwalania, które to naruszenie polegało na podjęciu uchwały bez jej zaopiniowania jej projektu przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w zakresie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych (obowiązek uzyskania takiej opinii wynikał z art.6 ust.3c ustawy). 8. Jakkolwiek Rada podnosi, iż w przeważającym zakresie stwierdzone uchybienia nie wyniknęły z celowego zaniedbania przez Gminy ustawowych obowiązków, albowiem są one konsekwencją faktycznych trudności w zorganizowaniu przez Gminę punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, niemniej tego rodzaju okoliczności nie mogą stanowić przesłanki do przyjęcia, iż przedmiotowe naruszenia mają charakter nieistotny. Istotność tych naruszeń jest bowiem oczywista w sytuacji, w której wbrew jasnym i precyzyjnym wymogom ustawowym zaskarżona uchwała nie uregulowała istotnych kwestii, związanych z odbieraniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i ich zagospodarowaniem, nie dochowując przy tym wymaganego trybu. Z tych względów z mocy art. 147 § 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.