IV SA/Wa 1590/10

Dnia 20 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 roku sprawy ze skargi J. L. i P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania - oddala skargę - IV SA/Wa 1590/10 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] marca 2010r. P. L. w powołaniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w dniu 9 lutego 2010r. (sygn. akt P 58/08) wniósł o zwrot uiszczonej renty planistycznej w związku ze sprzedażą działki rolnej o nr ew. [...] w obrębie [...] w [...]. Burmistrz [...] W. działający z upoważnienia Prezydenta W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2005r. orzekającą o pobraniu od P. i J. L. jednorazowej opłaty w wysokości 121107 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] jako działka nr [...] z obrębu [...] spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. Wznowienie nastąpiło w oparciu o art. 149 § 1 kpa, art. 150 § 1 w zw. z art. 145a § 1 i 2 kpa. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. Prezydent W. odmówił uchylenia wymienionej wyżej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2005r. W uzasadnieniu wskazał, że do dnia wejścia w życie uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2002r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. (Dz. U. Woj. [...] z [...], Nr [...], poz. [...]) obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 1994r. (Dz. U. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] poz. [...]), zgodnie z którym nieruchomość położona była na terenach rolnych oznaczonych symbolem RP. Nadto w dniu wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego tj. w dniu [...] października 2002r. i w dniu oględzin nieruchomość była niezabudowana, bez uzbrojenia, użytkowana rolniczo. W obowiązującym planie z 2002r. przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie mieszkaniowo-usługowej niskiej intensywności oznaczonej symbolem MU3. W ocenie Prezydenta W. sentencja powołanego we wniosku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2002r. przeznaczenie działki nr [...] zostało odmiennie określone niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1994r. Wskutek odwołania wniesionego przez P. i J. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2010r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że odwołujący podnieśli, iż renta została naliczona i zapłacona większa niż wynikało to z rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości. Działka została sprzedana za cenę niższą od tej określonej w operacie szacunkowym. Istniała możliwość podziału działki na cztery budowlane po ok. 1360 m kw. , jednak organ odmawiał wydania decyzji podziałowej. Z tego powodu strony zmuszone były do sprzedaży działki w całości, uzyskując cenę znacząco niższą, niż gdyby sprzedały działki po podziale. Rozpatrując sprawę Kolegium przytoczyło brzmienie art. 145a kpa i stwierdziło, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania w tej sprawie bowiem obowiązujące po sobie plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego ustalały odmienne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Dalej Kolegium zacytowało brzmienie art. 145 § 1 kpa i stwierdziło, że żadna z tych podstaw nie została podana we wniosku o wznowienie. Kolegium także nie stwierdziło, aby w sprawie zachodziła którakolwiek podstawa wznowienia określona w 145 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że jeżeli organ I instancji odmawiał wydania decyzji podziałowej strony mogły zaskarżyć tę bezczynność na podstawie art. 37 kpa, a potem ewentualnie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Nie ma także znaczenia cena sprzedaży nieruchomości wynikająca z aktu notarialnego przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wartość nieruchomości ustala się w oparciu o przepisy działu IV rozdział 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli P. L. i J. L. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podnieśli, że organ I instancji ograniczył rozpoznanie sprawy wyłącznie do zbadania czy w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie wziął zaś pod uwagę innych istotnych w sprawie okoliczności. Przede wszystkim renta planistyczna został naliczona i zapłacona wyższa, niż wynikało to z rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości. Z operatu wynika, że wartość działki wyniosła 1.638.343 zł, natomiast działka została sprzedana w dniu [...] września 2005r. za kwotę 1.600.000 zł. Problem w tej sprawie wynika jednak z tego, że istniała możliwość podziału działki na cztery budowlane. Skarżący starał się o dokonanie podziału przedmiotowej działki, ale urząd odmawiał wydania decyzji podziałowej. Z tego powodu skarżący zmuszony był do sprzedaży działki w całości uzyskując cenę w rzeczywistości jak za działkę rolną. Zaniechanie po stronie urzędu spowodowało rzeczywistą stratę po stronie skarżącej i z tego powodu decyzja o ustaleniu opłaty winna zostać uchylona. Określona w decyzji z dnia [...] września 2005r. opłata planistyczna jest o 9.585,75 zł wyższa od opłaty obliczonej od rzeczywistej wartości nieruchomości wynikającej z aktu notarialnego z dnia [...] września 2005r. i przynajmniej o taką wartość winna zostać zmieniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zasadnie organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta W. decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005r. orzekającej o pobraniu od P. i J. L. jednorazowej opłaty w wysokości 121107 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Strona bowiem żądając zwrotu uiszczonej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego. A orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego orzekające o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, co wynika wyraźnie z brzmienia art. 145a kpa. Postanowienie o wszczęciu postępowania jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy objętej wznowieniem. Wystarczające, aby strona wskazała podstawę wznowieniową wymienioną w przepisach kpa oraz zachowała wymagany miesięczny termin do złożenia skargi, licząc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. W niniejszej sprawie owe warunki zostały spełnione. Rozważając natomiast sprawę po wznowieniu zasadnie organ przyjął, że wskazywany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. (sygn. akt P 58/08) nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w tym zakresie szerszych rozważań i należało zasadniczo ocenić je jako naruszające reguły określone w art.107§ 3 kpa, nie mniej jednak powyższa wadliwość nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w sytuacji gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do najbardziej istotnej kwestii, jaką jest tożsamość przeznaczenia terenu zarówno w poprzednio obowiązującym planie (który wygasł z dniem wskazanym w uchwale w sprawie uchwalenia planu), jak i obecnym, a na co wskazywał organ I instancji w swojej decyzji. Nie mniej jednak brak rozważań w tym przedmiocie i tak nie miał znaczenia dla samego rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe. Otóż niezależnie od powyższej wadliwości przywoływane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie miałoby zastosowania w opisanym stanie faktycznym i prawnym. Stąd też stwierdzone wadliwości uzasadnienia nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na brzmienie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. . Przede wszystkim, jak wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego, obydwa plany zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. tj. uchwalony w dniu [...] grudnia 1994r. oraz w dniu [...] czerwca 2002r. nie obowiązywały po sobie, wbrew temu co stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z art. 27 planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy W. w 1994r. wynika, że plan ten traci moc w dniu [...] grudnia 1999r. lub w przypadku wcześniejszego uchylenia go uchwałą. Tym samym powstała luka czasowa, w której poprzedni plan (uchwalony w 1994r) już nie obowiązywał, a obecny nie został jeszcze uchwalony. Tym samym można uznać, że stan faktyczny obejmował analogicznie swoim zakresem ten, który legł u podstaw procedowania przez Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyroku. Cytując to orzeczenie - "art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Jedyną zatem różnicą było to, że poprzednio obowiązujący plan nie wygasł wskutek woli ustawodawcy, taką bowiem konstrukcję przyjął powołany przez Trybunał art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz regulacji czasowych zawartych w samym planie. Bezspornym jest natomiast, że przedmiotowa nieruchomość, zbyta przez skarżących, w poprzednim planie leżała na terenach rolnych RP, natomiast w planie z 2002r. zostało zmienione jej przeznaczenie na strefę mieszkaniowo-usługową niskiej intensywności oznaczoną symbolem MU3. Tym samym nie sposób twierdzić, iż jej przeznaczenie zostało tak samo określone w poprzednio obowiązującym planie, jak w nowo uchwalonym. W konsekwencji zasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, mimo wadliwego uzasadnienia, że powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy ma zarzut podnoszony w skardze, że skarżący uzyskali niższą cenę ze sprzedaży nieruchomości w całości jako jednej działki. Gdyby natomiast uzyskali decyzję podziałową wówczas dokonaliby zbycia czterech działek budowlanych, uzyskując w konsekwencji wyższą kwotę. Niewątpliwie z punktu widzenia zasad ekonomii powyższe rozumowanie jest trafne, nie mniej jednak nie ma żadnego znaczenia dla wznowienia postępowania z powodu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia. A tylko taki zakres postępowania wyjaśniającego został wyznaczony przez skargę o wznowienie. Ponadto, jak wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji kwestia bierności organu właściwego w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki winna być załatwiona w drodze skargi na bezczynność. Podobnie należy podnieść się do zarzutu sprzedaży nieruchomości poniżej ceny wyznaczonej przez operat. Ta kwestia nie jest objęta procedowaniem w sprawie wznowienia na podstawie przywoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący mogliby podnosić ten zarzut w toku postępowania zwykłego, na skutek wniesionego odwołania. Niezależnie od wszystkiego należy dodać, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalana jest na podstawie danych wynikających z operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby postępowania w sprawie wymierzenia renty planistycznej, nie zaś na podstawie ceny wskazanej w akcie sprzedaży nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie.