IV SA/Wa 1590/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku opracowania ekspertyzy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 1590/14 Uzasadnienie Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].05.2014 r. (wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a.) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (zwany dalej Dyrektorem RZGW) rozstrzygnął reformatoryjnie co do decyzji Starosty O. z dnia [...].06.2013 r., która: I. zobowiązała M. O. (P.P.H.U L. , zam. D.) do opracowania ekspertyzy określającej rzeczywisty zasięg cofki piętrzenia i wpływ piętrzenia dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej w C. (dalej zwanej MEW) na grunty przyległe, prowadzonego na podstawie obowiązującej decyzji Starosty O. z dnia [...].01.2007 r., znak: [...]. II. stwierdziła, że ekspertyza musi obejmować: 1. ustalenie rzeczywistego zasięgu cofki piętrzenia na podstawie obliczeń oraz obserwacji terenowych, popartych dokumentacją fotograficzną, 2. ustalenie rzędnych lustra wody rzeki K., także w warunkach braku piętrzenia na jazie i przy ustalonej wielkości przepływu wód w rzece K., w odległości do 4,5 km powyżej piętrzenia. 3. ocenę warunków hydrogeologicznych i hydromorfologicznych w rejonie oddziaływania piętrzenia. 4. obliczenia symulacyjne z wykorzystaniem modelu matematycznego określające wpływ poszczególnych stanów przepływów wód rzeki K. i piętrzenia na warunki przepływu w analizowanym rejonie. 5. określenie wpływu piętrzenia wód rzeki K. na reżim wód podziemnych oraz związku wód podziemnych z powierzchniowymi, m.in. na podstawie obserwacji stanów wód podziemnych w studniach. 6. wyznaczenie obszarów oddziaływania wód rzeki K. przy różnych poziomach piętrzenia i określenie jego wpływu na obszary przyległe. 7. obliczenie rzędnych położenia zwierciadła wód podziemnych po spiętrzeniu i wykreślenie hydroizohips na planie sytuacyjno-wysokościowym. III. zawarła wymóg, że realizacja wybranych badań i obserwacji dla potrzeb ekspertyzy musi być przeprowadzona w uzgodnieniu i współpracy z administratorem rzek K. i S.. oraz z Nadzorem Wodnym Zespołu Zbiorników Wodnych "B.". IV. termin przedłożenia ekspertyzy ustaliła do dnia [...] września 2013 r. W zaskarżonej decyzji reformatoryjnej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.: - utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty O. w zakresie pkt I, pkt II.1. i II.2. w mocy; - uchylił ją w części pkt II.3. i pkt II.5., uznając, że wymagają doprecyzowania i ustalił następujące ich brzmienie: II.3. "ocenę warunków hydrogeologicznych obszaru doliny rzeki K. na ustalonej niniejszą ekspertyzą, długości cofki piętrzenia", II.5. "określenie wpływu piętrzenia wód rzeki K. na reżim wód podziemnych w obszarze doliny rzeki K. oraz związku wód podziemnych z powierzchniowymi, m.in. na podstawie obserwacji stanów wód podziemnych w istniejących studniach, kopanych lub wykonanych piezometrach, w warunkach NPP rzeki oraz zmianach wywołanych sytuacją atmosferyczną"; - uchylił pkt.pkt. II.4., II.6 i II.7. oraz pkt Ill. i pkt IV. - jako wykraczające poza konieczny zakres ekspertyzy oraz zwolnił wykonawcę ekspertyzy od realizacji badań i obserwacji w uzgodnieniu i współpracy z administratorem rzeki K. i S. oraz z Nadzorem Wodnym Zespołu Zbiorników Wodnych "B." dla nie ograniczania wykonawcy "swobody" koniecznej dla wykonywania ekspertyzy; oraz ustalił termin opracowania ekspertyzy w dwóch etapach: - do dnia [...] października 2014 roku - w zakresie pkt II. 1. i pkt II.2. istnienia przesłanki, w sprawie art. 133 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo wodne, - do dnia [...] czerwca 2015 roku - wnioski końcowe będące wynikiem przeprowadzonych obserwacji i pomiarów dokonanych w okresie tzw. roku hydrologicznego. Organ I. instancji w uzasadnieniu swej decyzji podał, że M. O., decyzją Starosty O. z dnia [...].01.2007 r., znak: [...], uzyskał pozwolenie wodnoprawne na: wykonanie urządzeń wodnych, w tym jazów piętrzących w km 67+700 i 67+670 rzeki K. w C., piętrzenie wód rzeki K. oraz korzystanie ze spiętrzonych wód rzeki K. do celów energetycznych. W okresie eksploatacji elektrowni wielokrotnie zgłaszano problem nadmiernego zawilgocenia gruntów położonych w dolinie rzeki K., na terenie miejscowości U. i C.. Wielokrotne kontrole i wizje lokalne w terenie nie pozwoliły na jednoznaczne określenie przyczyn pogorszenia warunków gospodarowania na gruntach rolnych. W opinii właścicieli gruntów problem ten zaistniał po wybudowaniu MEW. Według organów kontrolujących eksploatacja urządzeń MEW i gospodarowanie wodami odbywa się prawidłowo i zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Zachodzi jednak obawa, że rzeczywisty wpływ piętrzenia jest większy niż prognozy przedstawione w "Operacie wodnoprawnym...". Także inni użytkownicy wód rzeki K. oraz wynik wizji terenowej z dnia [...].04.2013 r. wskazują, że rzeczywisty zasięg cofki piętrzenia jest większy od prognozowanego. W związku z czym, również zasięg i skala niekorzystnego oddziaływania spiętrzonych wód rzeki K. może być większa od prognozowanej. W takim stanie rzeczy, w ocenie Starosty, konieczne było nałożenie na posiadającego pozwolenie wodnoprawne obowiązku opracowania ekspertyzy, której ustalenia mają pomóc w określeniu skali i zasięgu rzeczywistego wpływu piętrzenia na grunty przyległe. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. natomiast, po rozpoznaniu wniesionego odwołania i analizie złożonych wraz z nim załączników zweryfikował obowiązki nałożone na M. O., potwierdzając jednakże konieczność nałożenia na skarżącego obowiązku sporządzenia owej ekspertyzy. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy zaznaczył, że do odwołania skarżący załączył: - stanowisko w kwestii terminu i zakresu opracowania ekspertyzy przedstawione przez naukowców Uniwersytetu Rolniczego w K., jako odpowiedź na zapytanie dotyczące możliwości wykonania przedmiotowej ekspertyzy, - opracowanie zatytułowane "Studium zabezpieczenia miasta K." opracowane przez Fundację im. [...], cytując szereg jego zapisów wskazujących na to, że przyczyną ewentualnego zagrożenia dla upraw położonych na terenie zalewowym rzeki są m.in. płaski teren z dużą ilością lokalnym obniżeń, brak płytkich rowów odwadniających, itp. Zdaniem M. O., wskazane dokumenty wyjaśniają sprawę kłopotów mieszkańców U. i kończą sprawę spekulacji odnośnie wpływu piętrzenia MEW na tereny przyległe. Analizując zaskarżoną decyzję i treść wniesionego odwołania oraz przesłane wraz z nim dokumenty, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. ustalił, iż złożone odwołanie - jedynie w części zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie wszystkie przedstawione w nim zastrzeżenia należało uznać za słuszne. Na wstępie organ odwoławczy, jak podał, dokonał analizy kompletności materiałów stanowiących w 2007 roku podstawę do wydania pozwolenia wodnoprawnego i niezbędnych w tej sprawie dokumentów. Stwierdzono, że pomimo faktu, że odpowiadają one wymogom art. 131 ust. 2 ustawy Prawo wodne nie dają jednoznacznej odpowiedzi na zagadnienie wpływu spiętrzonych w rzece wód na obszar doliny rzeki K.. Mając to na względzie organ odwoławczy uznał za słuszną decyzję organu I instancji w kwestii potrzeby uzyskania niezależnego stanowiska, w sprawie roszczeń i interwencji mieszkańców w stosunku do skutków piętrzenia wód rzeki K. na ich grunty. Jednocześnie posiłkując się opracowaną przez: prof. dr hab. Inż. B. M. oraz dr inż. M. T. - naukowców Katedry Inżynierii Wodnej i Geotechniki Wydziału Inżynierii Środowiska i Geodezji Uniwersytetu Rolniczego w K. ofertą na opracowanie ekspertyzy, ustalił potrzebę etapowania wykonania przedmiotowej ekspertyzy oraz wydłużenia terminu jej opracowania do okresu całego roku, jako okresu koniecznego do jednoznacznej oceny stanów glebowo-wodnych w różnych warunkach hydrologicznych. Wyjaśnił, że etapowanie opracowania ekspertyzy pozwoli na dokonanie oceny częściowych, bieżących wyników uzyskiwanych na etapie jej opracowywania oraz ewentualne doprecyzowanie ustaleń mieszczące się w zakresie tematycznym ekspertyzy. Zaznaczył nadto, że przyjęte ustalenia nie zwalniają wymienionych instytucji od informowania oraz udostępniania wykonawcom ekspertyzy danych dotyczących terminów i warunków stabilnego przepływu wód, które to wielkości zrzutu wód ze zbiorników mają istotny wpływ na gospodarkę wodną na jazie w C.. "Udostępnienie przedmiotowych informacji pozwoli na ustalenie terminu badań. Z drugiej strony brak tych informacji może w znacznym stopniu zaburzyć prowadzone obserwacje lub przypaść dodatkowo na okres remontów, przeglądów, itp. prowadzonych na zbiornikach "B.". Organ odwoławczy wyraził też przekonanie, że przedmiotowa ekspertyza winna być opracowana lub skonsultowana z osobą posiadającą uprawnienia - świadectwo Ministra Środowiska do wykonywania dokumentacji hydrologicznych, znajdującą się na tzw. liście biegłych hydrologów Ministra Środowiska. We wniesionej skardze M. O. zarzucił, że w jego ocenie, obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, który znajduje zastosowanie jedynie w przypadku ustalenia naruszenia interesów osób trzecich na skutek użytkowania danego urządzenia wybudowanego na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Jego zdaniem, w rozpatrywanej sprawie nie zostało wskazane konkretne naruszenie interesu określonej osoby lub osób. Wskazał, że warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). W myśl art. 80 K.p.a. - organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tymczasem, w ocenie skarżącego, zarówno Starosta O. jak i Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie wskazali konkretnych osób, których interes został naruszony, nie wskazali wszystkich stron postępowania (winny być one wskazane z imienia i nazwiska, naruszenie ich interesu powinno być opisane ze wskazaniem konkretnej nieruchomości i powinny brać udział w postępowaniu na zasadach strony). Zarzucił, że jako strona postępowania nie został uwzględniony właściciel terenu, na którym znajduje się MEW C., M. M.. Tymczasem toczące się postępowanie, w sposób oczywisty dotyczy jego interesu prawnego. Jest właścicielem terenów znajdujących się najbliżej piętrzenia MEW C., przez co potencjalny negatywny wpływ piętrzenia jest w jego wypadku największy. Jest wydzierżawiającym teren, więc wszelkie zmiany dotyczące prowadzonej na jego terenie działalności gospodarczej dotyczą także jego osoby i jego interesu prawnego. Organy postępowania nie zaliczyły go do strony postępowania, przez co uniemożliwiły mu wnoszenie dowodów, wgląd w akta sprawy, itp. Jest to rażące naruszenie prawa, które skutkuje nieważnością decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Strony bez własnej winy, z uwagi na ich błędne wyznaczenie, nie brały udziału w postępowaniu, biorąc zatem pod uwagę art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie powinno być przynajmniej wznowione. Skarżący zarzucił także, iż decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie odnosi się do dowodów przytoczonych przez niego, wyjaśniających przyczyny kłopotów rolników na tym terenie. Pominięto opracowanie zatytułowane "Studium zabezpieczenia miasta K.", sporządzone przed powstaniem MEW C. przez Fundację im. [...]. Dowody te, w ocenie skarżącego, zamykają sprawę spekulacji na temat negatywnego wpływu piętrzenia MEW na grunty przyległe. Skarżący zarzucił brak powołania się na konkretne dowody, fakty, zdarzenia, które powodowałyby konieczność sporządzenia ekspertyzy. Jest mowa jedynie o obawach, roszczeniach i interwencjach niesprecyzowanych mieszkańców. W ocenie skarżącego, narusza to art. 107 § 3 K.p.a. (brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). Zdaniem skarżącego, wygląda na to, jakby ciężar dowodu o niekorzystnym wpływie MEW C. w ogóle nie był potrzebny do nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy. Obawy, domniemania, roszczenia nie są żadnym dowodem w sprawie. Skarżący wskazał, że został utrzymany ze zmianami punkt II.5. decyzji Starosty O.. W punkcie tym zażądano określenia wpływu piętrzenia wód rzeki K. na reżim wód podziemnych oraz związku wód podziemnych z powierzchniowymi, m.in. na podstawie obserwacji stanów wód podziemnych w istniejących studniach kopanych lub wykonanych piezometrach. Skarżący podkreślił, że nie podano w jakich studniach, ilu studniach, gdzie zlokalizowanych, kto ma uzyskać zgody właścicieli na dostęp i obserwacje, na jakiej podstawie i ilu ewentualnie piezometrach, gdzie wykonanych i na jakiej podstawie. Jako zobowiązany nie ma żadnych instrumentów prawnych, którymi mógłbym zapewnić realizację tego obowiązku. Nie jest właścicielem żadnych gruntów na długości cofki piętrzenia MEW C.. W związku z tym decyzja Dyrektora RZGW nadal nakłada na niego obowiązek niemożliwy do realizacji. Skarżący zauważył nadto, że przy rozpoznawaniu jego sprawy doszło do przekroczeń terminów z K.p.a., w szczególności przed II. instancją. Wyjaśnił, że w dniu [...].06.2013 r. otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania znak [...]. W dniu [...].06.2013 r. listem poleconym, priorytetem, w przewidzianym terminie, zwrócił się do Starosty O. z wnioskiem o dołączenie do akt sprawy informacji, którą złożył w Starostwie O. w dniu [...].05.2013 (ksero wniosku oraz potwierdzenia nadania wniosku numer [...]) załączył do odwołania od decyzji I instancji). Tymczasem decyzja o zobowiązaniu go do opracowania ekspertyzy została wydana [...].06.2013 r., czyli w dniu kiedy wysłał swój wniosek. Wynika z tego, że jego wniosek nie został uwzględniony przy wydawaniu decyzji. Informacja, w której w sposób wyczerpujący opisał zaistniałą sytuację, w tym brak naruszania interesu osób trzecich przez piętrzenie na potrzeby MEW C., nie została zatem wzięta pod uwagę w toczącym się postępowaniu. Nie ma o niej mowy w uzasadnieniu decyzji. Ten materiał dowodowy nie został rozpatrzony, a decyzję wydano przed upływem terminu przysługującego stronie do składania wniosków – [...].06.2013. W uzasadnieniu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. brak jest odniesienia się do tego faktu. W dalszej części skargi M. O. uzasadnił złożony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący wyraził nadto przekonanie, że wykonanie prawidłowych rowów melioracyjnych, zgodnie z opisem zawartym w "Studium zabezpieczenia miasta K.", rozwiąże problemy z podtopieniami lokalnymi. Problemy mieszkańców U. są spowodowane specyficznym ukształtowaniem terenu, uniemożliwiającym spływ wód opadowych oraz pochodzących z roztopów do rzeki K., bez systemu melioracji. Powołując się na art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne zaznaczył, że "Utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki". Wobec tego wskazał, że rozwiązanie problemów leży w aktywności właścicieli pól. Stwierdził, że wykazał maksimum dobrej woli, chcąc zrozumieć przyczyny problemów. Właściciele pól nie chcą przystąpić do spółki wodnej, nie wykonują odwodnień we własnym zakresie, szukają tylko przyczyny swoich kłopotów w piętrzeniu MEW C.. Tymczasem, to nie piętrzenie MEW w C., które cały czas było na tym samym poziomie, jest przyczyną podtopień. Skarżący podkreślił, że po wykonaniu prostych prac konserwacyjnych istniejącego systemu melioracyjnego sytuacja znacznie się poprawiła. Jest to najlepszy dowód, że problemy rolników nie wynikają z oddziaływania MEW C., tylko winny jest niesprawny system melioracji. Rolnicy dostrzegli to i na zorganizowanym w starostwie spotkaniu w maju, wyrazili wolę współpracy w ramach spółki wodnej, celem przywrócenia do działania istniejących rowów melioracyjnych i połączenia rowów w jeden spójny system odwodnieniowy. Spółka Wodna C., wystąpiła z wnioskiem o dotację do Starosty O., Wójta Gminy B. i K.. Z przeprowadzonych rozmów wynika, że dotacje będą przyznane i będzie można wykonać najpilniejsze prace w tym roku. To powinno rozwiązać problemy mieszkańców z podtopieniami. Zdaniem skarżącego, jest dość dowodów wskazujących na to, że ekspertyza w jego sprawie jest bezprzedmiotowa. W związku z jej relatywnie wysokim kosztem, jest też bardzo krzywdząca, a skutki jej wykonania w kontekście sytuacji ekonomicznej skarżącego, mogą być trudne do odwrócenia. W odpowiedzi ma skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swe stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy nadmienić, że zastosowany przez organy obu instancji art. 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że "W przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w drodze decyzji może nałożyć na zakład posiadający pozwolenie obowiązek: 1) wykonania ekspertyzy 2) opracowania lub aktualizowania instrukcji gospodarowania wodą". Natomiast ust. 2 cyt. art. 133 mówi, że – na podstawie wskazanych dokumentów organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odpowiednio zmienić pozwolenie wodnoprawne: 1) ograniczając zakres korzystania z wód, 2) w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 3 cyt. ustawy. Jeśli zatem podmiot, na rzecz którego zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, prowadzi swą działalność przestrzegając jego postanowień sformułowanych w oparciu o sporządzony operat wodnoprawny, a pomimo tego dochodzi do naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym - to zachodzą podstawy do zweryfikowania ustaleń tego operatu, poprzez nałożenie na zakład posiadający to pozwolenie obowiązku wykonania ekspertyzy. Ekspertyza potwierdzająca istnienie takiej zależności, może prowadzić do ograniczenia zakresu korzystania z wód. Wobec tego - co do zasady - Starosta był uprawniony do nałożenia na skarżącego obowiązku sporządzenia owej ekspertyzy. Należy mieć na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie okoliczni mieszkańcy wielokrotnie sygnalizowali podtapianie należących do nich nieruchomości, wiążąc ten stan rzeczy z funkcjonowaniem Małej Elektrowni Wodnej w C., prowadzonej przez skarżącego, na którą to działalność otrzymał on pozwolenie wodnoprawne decyzją Starosty O. z dnia [...].01.2007 r. Na odnotowanie zasługuje także fakt, iż Instytut Meteorologii w 2012 r. w związku z występującym zmiennym piętrzeniem wody, na skutek pracy elektrowni wodnej na rzece K., poniżej miejscowości K. (jaz w C.) rozważał przeniesienie stacji telemetrycznej do innej lokalizacji (por. pismo z [...].02.2012 r. skierowane do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Zarządu Zlewni Rzeki K. i R.). Podobnie z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Zarządu Zlewni K. i R. w O. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...].09.2011 r. wynika, że skarżący był w 2010 r. Zobowiązany przez Starostwo Powiatowe w O. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego MEW oraz urządzeń piętrzących, jednakże postępowanie to zostało następnie zawieszone w wyniku uzgodnień z zainteresowanymi stronami. W efekcie powołano spółkę wodną. Nie jest przy tym trafna argumentacja skargi, że w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony winni mieć pokrzywdzeni zalewaniem gruntów rolnicy, domagający się obniżenia piętrzenia oraz właściciel terenu, na którym znajduje się przedmiotowa elektrownia wodna. Podmioty te mają jedynie interes faktyczny w sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego, stronami tego postępowania są tylko beneficjent owego pozwolenia wodnoprawnego, w którym być może dopuszczono zbyt intensywne piętrzenie oraz organ. Materiał dowodowy rozpatrywanej sprawy, zgromadzony w jej aktach administracyjnych potwierdza, że wiele osób (mieszkańców tego terenu) łączy funkcjonowanie Małej Elektrowni Wodnej w C. z zalewaniem okolicznych obszarów. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód (piętrzenie wód rzeki K. i korzystanie ze spiętrzonych wód rzeki K. do celów energetycznych) wydane zostało na okres do 2026 r. Skarżący zaś, prowadząc tę działalność, przestrzega jego ustaleń, co potwierdziły przeprowadzone kontrole. Wyniki wizji terenowej z dnia [...].04.2013 r. (jak i uprzednich wizji) wskazały na to, że rzeczywisty zasięg cofki piętrzenia jest większy od prognozowanego. W związku z czym, również zasięg i skala niekorzystnego oddziaływania spiętrzonych wód rzeki K. może być większa od prognozowanej. Wielokrotnie przeprowadzane kontrole i wizje lokalne w terenie nie pozwoliły na jednoznaczne określenie przyczyn pogorszenia warunków gospodarowania na gruntach rolnych. Mając na uwadze te okoliczności, Starosta stwierdził konieczność przeprowadzenia ekspertyzy, której wyniki potwierdzą lub wykluczą wpływ funkcjonowania MEW na istniejący stan rzeczy. Jeśli wykluczą będzie to oznaczało, że brak właściwej melioracji obszarów rolnych jest przyczyną zalewania przyległych do MEW terenów. Wobec tego zasadnicza kwestia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do zakresu owej ekspertyzy, do której sporządzenia został zobowiązany skarżący. Organ I. instancji nałożył na skarżącego obowiązek wykonania obszernej ekspertyzy. Skarżący natomiast w odwołaniu zarzucił, iż do Starosty przesyłał informację z maja 2013 r., w sposób wyczerpujący opisującą zaistniałą sytuację. Organ jednakże informacji tej nie analizował, ponieważ przedwcześnie została wydana decyzja I. instancji. Podniósł, iż wystarczyłoby, gdyby zakres ekspertyzy ograniczał się do pkt II. 1. Wskazał przy tym na ogólnikowość użytych sformułowań i niewykonalność jej pkt II. 5. Jednocześnie zaznaczył, że do odwołania załączył: - stanowisko w kwestii terminu i zakresu opracowania ekspertyzy przedstawione przez naukowców Uniwersytetu Rolniczego w K., jako odpowiedź na zapytanie dotyczące możliwości wykonania przedmiotowej ekspertyzy, - opracowanie zatytułowane "Studium zabezpieczenia miasta K." opracowane przez Fundację im. [...], cytując szereg jego zapisów wskazujących na to, że przyczyną ewentualnego zagrożenia dla upraw położonych na terenie zalewowym rzeki są m.in. płaski teren z dużą ilością lokalnym obniżeń, brak płytkich rowów odwadniających, itp. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w zaskarżonej decyzji stwierdził, że dokumenty te przeanalizował i rozstrzygnął reformatoryjnie, mając na uwadze ich treść. W uzasadnieniu tym brak jest jednak wskazania, jakie argumenty zostały zawarte w przytoczonych opracowaniach i jakie sformułowano w nich wnioski. Nadto nie określono, z którymi wnioskami organ się zgodził i dlaczego, a których stwierdzeń nie podzielił i z jakich przyczyn. Zaskarżona decyzja została zredagowana bardzo lakonicznie i w sposób niezwykle skrótowy wskazała zakres ekspertyzy, pomijając w zasadzie uzasadnienie przyjętego zakresu. Dyrektora RZGW uchybił wobec tego art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie daje także odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywiście cały materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony, naruszając zarazem art. 77 § 1 K.p.a. Należy mieć na uwadze, że w myśl art. 11 K.p.a., decyzja winna także czynić zadość zasadzie przekonywania, by strona nawet w sytuacji, gdy nie godzi się z danym rozstrzygnięciem, w sposób jasny i wyczerpujący mogła poznać sposób rozumowania organu, ustalone przez niego okoliczności i powody zastosowania danych rozwiązań prawnych. Także temu wymogowi zaskarżona decyzja nie czyni zadość. W decyzji tej potwierdzono, że M. O. do odwołania dołączył m. in. stanowisko w kwestii terminu i zakresu opracowania ekspertyzy, przedstawione przez prof. dr hab. inż. B. M. oraz dr inż. M. T., naukowców Katedry Inżynierii Wodnej i Geotechniki Wydziału Inżynierii Środowiska i Geodezji Uniwersytetu Rolniczego w K., jako odpowiedź na zapytanie dotyczące możliwości wykonania przedmiotowej ekspertyzy. II. instancja podała dalej, że z opracowaniem tym się zapoznała i wskazany zakres ekspertyzy opracowała posiłkując się tym opracowaniem. Opracowanie to jednakże nie zostało włączone do akt administracyjnych sprawy. Natomiast na żądanie Sądu o uzupełnienie o nie akt administracyjnych sprawy organ poinformował, że nie zostało złożone przez skarżącego, organ nie miał go w aktach sprawy, a jego treść zna z innego postępowania administracyjnego, w którym było złożone. Nie może go jednakże Sądowi udostępnić, ponieważ obecnie go nie posiada. W tym stanie rzeczy, nie sposób odnieść się do trafności sformułowanego w tej decyzji przez Dyrektora RZGW zakresu ekspertyzy, do której opracowania został zobowiązany skarżący. Ustalenie tego zakresu w drodze decyzji reformatoryjnej wymyka się kontroli Sądu zważywszy, iż w uzasadnieniu II. instancji nie przytoczono ustaleń wskazanego opracowania na poparcie zakresu przedmiotowej ekspertyzy, ustalonego przez Dyrektora RZGW, nie wskazano też własnej argumentacji. Organ odwoławczy podał, że zakres ten ustalił w oparciu o to opracowanie, podobnie jak i dwuetapowy termin opracowania ekspertyzy. Nie sposób jednak potwierdzić tej okoliczności, ani jej zaprzeczyć. Skarżący natomiast zakwestionował zasadność nałożenia na niego tego obowiązku, w szczególności istnienie podstaw do przygotowania ekspertyzy w kształcie wynikającym z zaskarżonej decyzji. Zarzucił także nieodniesienie się do "Studium zabezpieczenia miasta K." opracowanego przez Fundację im. [...]. Niewątpliwie obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, ale i ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie w myśl art. 15 K.p.a. Co do zarzutu skargi przekroczenia terminu załatwienia sprawy przez organ odwoławczy stwierdzić należy, iż bezczynność organu, czy też przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego mogą podlegać kontroli Sądu w odrębnych postępowaniach. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. Zważywszy, że do zamknięcia rozprawy skarżący nie wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego, nie zawarto rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ odwoławczy winien zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku. Zajęte stanowisko powinien oprzeć na przepisach obowiązującego prawa, przedstawiając stosowny wywód prawny, tak by uzasadnienie sporządzone zostało zgodne z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a.