IV SA/Wa 1594/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego oddala skargę Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 264 § 1 i art. 263 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a."), utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] z [...] października 2015 r. nr [...] odmawiające przyznania A. K. zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wnioskiem z 16 września 2015 r. A. K. (zwana dalej "skarżącą") wystąpiła o zwrot kosztów związanych z udzieloną jej pomocą prawną przez adwokata na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Burmistrz [...] odmówił skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. Zdaniem organu I instancji żądanie jest niezasadne, bowiem B.J., udzielająca pomocy prawnej skarżącej na etapie postępowania odwoławczego, nie była jeszcze adwokatem. Ponadto sporządzenie odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku nie wymagało pomocy prawnej, a ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika stanowi wybór osobisty skarżącej. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności zaskarżonego postanowienia z art. 263 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej wydatki związane z udzieloną jej pomocą prawną pozostają w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy i spełniają wymagania wyżej wskazanego przepisu. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na brak wiedzy prawniczej ustanowiła pełnomocnika – B. J., która początkowo reprezentowała ją będąc aplikantem adwokackim, a później jako adwokat. Wskazanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej zwane również "SKO") utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO wskazało, że skarżąca na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna była reprezentowana przez pełnomocnika – B. J. na podstawie udzielonego pełnomocnictwa. Początkowo B. J. występowała w imieniu skarżącej będąc aplikantem adwokackim, a później uzyskała wpis na listę adwokacką i założyła Kancelarię Adwokacką. Po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna B. J. wystawiła skarżącej fakturę VAT za udzieloną usługę prawną. Kolegium wyjaśniło, że na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. organ administracji ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania oraz osoby zobowiązane do ich poniesienia. W przepisach k.p.a. przyjęto również zasadę rozdziału tych kosztów pomiędzy stronę a organ administracji (art. 262 § 1 k.p.a.), zgodnie z którą organ pokrywa koszty ponoszone w wykonywaniu czynności procesowych w ramach obowiązku ustawowego. Natomiast stronę obciążają koszty powstałe z jej winy, na skutek czynności wykonanych na żądanie strony lub w jej interesie. Zdaniem SKO regulacje zawarte w art. 262 i art. 263 k.p.a., odnoszące się do kosztów postępowania, nie przewidują możliwości wliczania do kosztów postępowania kosztów zastępstwa prawnego. Na etapie postępowania administracyjnego koszty te obciążają zatem wyłącznie stronę, która ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika. Zasadą jest bowiem, że stronę obciążają tek koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Kolegium podkreśliło, że przepisy k.p.a. nie przewidują obowiązku ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Ponadto w ocenie SKO koszt ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika nie jest bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem ww. sprawy. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że uzyskanie pomocy prawnej u profesjonalnego pełnomocnika jest indywidualną decyzją podejmowaną przez stronę i na etapie postępowania administracyjnego brak jest podstaw do nakazania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego od organu administracji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności zaskarżonego postanowienia z art. 263 § 2 k.p.a. i zwrot kosztów pomocy prawnej, jako pozostającej w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z uwagi na brak wiedzy prawniczej była zmuszona do ustanowienia pełnomocnika w osobie B. J. Skarżąca stwierdziła, że skoro jej pełnomocnik prowadził początkowo działalność gospodarczą będąc aplikantem adwokackim, a po ukończeniu aplikacji przekształcił firmę w Kancelarię Adwokacką to zasadnie faktura została wystawiona przez profesjonalnego pełnomocnika. Zdaniem skarżącej ustanowienie przez nią pełnomocnika nie było dobrowolnym wyborem, lecz koniecznością w egzekwowaniu swoich praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło o jej oddalenie wobec braku podstaw do jej uwzględnienia ewentualnie o odrzucenie z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia. Postanowieniem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 429/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 439/16, przywrócił termin do wniesienia skargi na ww. postanowienie SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skargę należało oddalić. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza [...] z [...] października 2015 r. nr [...] odmawiające przyznania A. K. zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. Zagadnienia kosztów postępowania administracyjnego znalazły swoją regulację w Dziale IX k.p.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a co za tym idzie - także skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie to musi być wydane jednocześnie z decyzją, a więc w tym samym czasie, bezpośrednio po wydaniu decyzji. Stosownie do treści art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Zasadą jest rozdział kosztów postępowania na stronę (strony) i organ prowadzący postępowanie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 262 § k.p.a., w myśl którego stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wyliczenie zawarte w przytoczonym powyżej przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza że stronę obciążają wyłącznie koszty w nim wymienione. Z treści art. 262 § 1 k.p.a. można wywieść również wniosek, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny, która to zasada odnosi się w szczególności do postępowań wszczynanych z urzędu. Jak już wyżej podniesiono określenie pełnych kosztów postępowania następuje w formie postanowienia. Treść postanowienia, obok elementów wymienionych w art. 124 k.p.a., winna wskazywać osoby (podmioty) zobowiązane do zapłaty kosztów, termin zapłaty oraz sposób jej dokonania. Trzeba podkreślić, że nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej bez wydania postanowienia o kosztach postępowania, jak również wydanie postanowienia w tej sprawie bez wydania decyzji rozstrzygającej sprawę. Nie ma przy tym znaczenia, czy jest to decyzja merytoryczna (rozstrzygająca sprawę co do istoty), czy tylko decyzja o znaczeniu procesowym (por. Cz. Martysz Komentarz do art. 264 k.p.a., Lex). Wydając orzeczenie o którym mowa w art. 264 k.p.a. organ kieruje się zasadami wynikającymi z przepisów poprzedzających. Z powyższego wynika, że w postanowieniu ustalającym wysokość kosztów postępowania organ wypowiada się o tych kosztach, które poniesione zostały przez organ w toku postępowania administracyjnego, do czasu jego zakończenia. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 264 § k.p.a. organ nie może uwzględnić kosztów, których nie poniósł. Rozstrzygając kwestię rozdziału kosztów postępowania (art. 262 § 1 k.p.a.) pomiędzy organ, a stronę (strony) postępowania, organ bierze pod uwagę czy: 1) nie wynikały one z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, 3) wynikły z winy strony. Koszty wynikłe z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie obciążają zawsze organ. Podobnie jednoznacznie przedstawia się kwestia kosztów poniesionych w interesie lub na żądanie strony oraz wynikłych z winy strony, które w rezultacie będą ją obciążały. Wyjaśnić trzeba, że zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określają art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skoro zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym nakłada ciężar dowodu na organ administracji publicznej, to kosztami postępowania można obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne, (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Należy zatem uznać, że koszty postępowania poniesione w interesie strony będą związane z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880). W tym stanie rzeczy wniosek skarżącej o uwzględnienie poniesionych przez nią kosztów związanych z ustanowieniem pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym nie mógł zostać uwzględniony. Relacja między organem a przedstawicielem strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem, a ma wobec niego charakter uboczny. Koszt ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika nie jest również bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem toczącego się postępowania administracyjnego. Ponadto przepisy k.p.a. nie przewidują obowiązku ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Ustanowienie pełnomocnika do prowadzenia sprawy przed organem administracji było zatem indywidualną decyzją strony, a zatem koszt tego zastępstwa procesowego będzie obciążał również tą stronę. Z treści art. 262 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ tylko w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Zatem koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków będą obciążały stronę. W ocenie Sądu, z powyższych względów zarzut naruszenia art. 262 § 2 k.p.a. był nie trafny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.