IV SA/Wa 1595/07

Dnia 23 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji - oddala skargę - Postanowieniem z dnia (...) marca 2007r. Zastępca Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej na działkach nr ewidencyjny (...) i (...) położonych w miejscowości G. gmina T. pod wydobycie kopalin ze złoża G.. W uzasadnieniu wskazano, że M. P. w dniu (...) stycznia 2007r. złożył wniosek o wyłączenie działek nr ew. (...) i (...) z produkcji leśnej. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego dla Gminy T., przedmiotowe działki przeznaczone są pod uprawy leśne z preferencją pod zalesianie i pod las. Zgodnie zaś z art. 7 i 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie gruntów z produkcji leśnej może dotyczyć jedynie tych gruntów, które zostały przeznaczone w miejscowym planie na cele nieleśne. Na podstawie notatki służbowej sporządzonej przez leśniczego Leśnictwa S. z dnia (...) listopada 2006r. oraz protokołu wizji przeprowadzonej przez Starostwo Powiatowe Ł. w dniu (...) grudnia 2006r. ustalono, że działki zostały przez wnioskodawcę faktycznie wyłączone z produkcji leśnej pod eksploatację piasku. Stosownie do art. 98 § 1 kpa organ może zawiesić postępowanie administracyjne, jeśli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W niniejszej sprawie zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu wobec faktycznego, niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Wskutek zażalenia wniesionego przez M. P. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z dnia (...) czerwca 2007r. na podstawie art. 144, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie prowadzone przez Radę Gminy T. w zakresie zmiany planu miejscowego nie zmienia faktu dokonania wyłączenia gruntów leśnych z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzasadnieniem odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntów jest aktualne przeznaczenie ich w planie miejscowym pod uprawy leśne. Wobec faktycznego, niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji leśnej zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu. Organ podkreślił, że co najmniej w dniu (...) grudnia 2006r. ( (data oględzin) cały teren objęty był wyrobiskiem. Do wydania decyzji ustalającej opłaty za niezgodne z ustawą wyłączenie gruntów niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, kiedy faktycznie wyłączono grunt z produkcji i jak wówczas brzmiał plan zagospodarowania. Zatem dla toczącego się postępowania nie ma znaczenia treść planu w przyszłości, lecz w dacie faktycznego wyłączenia z produkcji. Strona o tym wiedziała, skoro już wcześniej taki wniosek składała (2001 r). Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. P., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: * naruszenie art. 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na ustaleniu, że prowadzone postępowanie w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie legalności wyłączenia działek (...) i (...), * art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy została spełniona przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania tj. rozstrzygnięcie sprawy wyłączenia gruntów z produkcji leśnej zależy od wyniku postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skarżący twierdzi, że organ prowadzi postępowanie w sprawie legalności wyłączenia przez skarżącego przedmiotowych działek z produkcji leśnej. Stosownie do art. 11 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że w celu stwierdzenia czy wyłączenie z produkcji leśnej było legalne, organ zobowiązany jest do ustalenia obowiązujących postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego postępowanie w sprawie zmiany planu odniesie skutki nie tylko na przyszłość, ale także w stosunku do zdarzeń mających miejsce w przeszłości. Dalej skarga wywodzi, że bezsporne jest, iż przy opracowywaniu planu wkradł się błąd techniczny - nie oznakowano obszaru kopalni kruszyw pomimo stosownych zapisów w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy T. Studium takie jest wiążące przy opracowywaniu planu, stąd obecne postępowanie w sprawie zmiany planu zmierza do zapewnienia spójności planu zagospodarowania ze studium. Dopiero zakończenie tego postępowania pozwoli na uwzględnienie tej zmiany przy orzekaniu w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Tym samym konieczne jest zawieszenie postępowania do czasu zmiany planu zagospodarowania, tak aby zapisy tego planu były "aktualne" i "prawdziwe" stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest realizowana pod względem zgodności z prawem. Mając powyższe kryterium na uwadze Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nie narusza prawa. Rozpoznając zarzuty skargi i argumentację w niej podniesioną Sąd uznał, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku dla rozstrzygnięcia podejmowanego w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Bowiem należy podkreślić, iż powyższe postanowienie zapadło w toku procedury podejmowanej na gruncie art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r, Nr 121, poz. 1266 ze zm.), nie zaś jak błędnie wskazały ograny art. 28 powołanej ustawy, regulującego nakładanie opłaty w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Poza sporem zostaje kwestia, że M. P. w dniu (...) stycznia 2007r. złożył wniosek o zgodę na wyłączenie z produkcji leśnej działek nr (...) i (...). Z tą też datą zostało wszczęte postępowanie administracyjne, którego materialnoprawną postawę stanowił art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 61 § 3 kpa). W tymże postępowaniu złożył wniosek o zawieszenie, podając jako podstawę fakt wszczęcia procedury zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. w części oznaczenia w planie istnienia obszaru kopalni odkrywkowej kruszyw na działkach nr (...) i (...). Kopalnia ta bowiem została przewidziana już w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy T.. Tym samym rozstrzyganie i powoływanie art. 28 cytowanej ustawy jest błędne. Nakładanie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów niezgodnie z przepisami następuje w odrębnym postępowaniu, w którym posiłkowo możliwe będzie wykorzystanie jako dowodów ustaleń poczynionych w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem zaś tego postępowania jest jedynie rozstrzygnięcie czy istnieją podstawy do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej czy też nie, bo taki zakres procedowania został wskazany we wniosku. I w tym postępowaniu zapadło oceniane obecnie postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Przepis art. 97 § 1 kpa przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego w wypadkach tamże ściśle określonych. Jednym z nich jest konieczność wydania orzeczenia o zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazano, w przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie wystąpienia łącznie tych trzech przesłanek organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie. W niniejszej sprawie, jak trafnie wskazał organ II instancji, zakończenie procedury w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Stosownie do art. 11 ust. 1 powoływanej ustawy wyłączenie gruntów z produkcji możliwe jest dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na taką czynność. Wyłączeniem zaś jest faktyczna i fizyczna zmiana dotychczasowego użytkowania danego gruntu. Jedynym wyjątkiem kiedy najpierw następuje wyłączenie, a potem wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie jest stan klęski żywiołowej lub wystąpienie wypadków losowych. Na taką kolejność czynności zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (vide wyroki z dnia 4 marca 1998r, sygn. akt II S.A. 1651/97, Lex 41751 i z dnia 21 listopada 2000r, sygn. akt II S.A. 106/00, Lex 57193). Sąd w wyroku z dnia 21 listopada 2000r. stwierdził, że " Dawny grunt leśny, przeznaczony już w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne, może być wyłączony z produkcji leśnej. Wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego użytkowania. Warunkiem legalnego wyłączenia jest uzyskanie decyzji o wyłączeniu (por. art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W decyzji określa się obowiązek związany z wyłączeniem. Osoba, która uzyskała takie zezwolenie obowiązana jest uiścić należności i opłaty roczne. Obowiązek ten powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Przepisy określają przelicznik należności, to jest jednorazowej opłaty z 1 ha z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji itp." Z ustaleń organu wynika, że skarżący przed złożeniem wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej rozpoczął użytkowanie terenu na potrzeby kopalni. Dotychczasowe użytkowanie polegające na stanie zalesienia zostało zatem zmienione bez uprzedniej decyzji pozytywnej w tym przedmiocie. I mając na uwadze tę okoliczność organ winien rozpoznać wniosek o wyrażenie zgody na wyłączenie. Wobec tego fakt ewentualnych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia przy procedowaniu. Nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4) kpa. Inaczej okoliczność powyższa mogłaby zostać oceniona w sytuacji, gdyby skarżący nie dokonał uprzedniego wyłączenia działek z produkcji leśnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak na wstępie.