IV SA/Wa 1595/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzewa i krzewów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Burmistrz Gminy K. decyzją z [...] czerwca 2008r. wymierzył B. J. administracyjną karę pieniężną w wysokości 22 307, 04 zł za usunięcie bez zezwolenia czeremchy zwyczajnej o obwodzie pnia 32 cm i 10 m² powierzchni zakrzaczonej (czeremcha) z terenu działki nr ew. [...] z obrębu K., gmina K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – po rozpatrzeniu od powyższej decyzji odwołania B. J. - decyzją z [...] lipca 2008r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy K. z [...] czerwca 2008r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż z akt sprawy wynika, że działka nr [...], na której dokonano wycięcia drzewa i krzewów, stanowi własność B. J. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji wyjaśni kto był sprawcą wycięcia drzewa i krzewów lub na czyje zlecenie sprawca wycięcia działał, kiedy dokonano wycięcia oraz czy działanie właściciela nieruchomości ma bezpośredni związek przyczynowy z usunięciem drzewa i krzewów. Z akt administracyjnych sprawy musi jednoznacznie wynikać, iż powyższe okoliczności zostały bezspornie udowodnione. Dalej organ drugiej instancji, ustosunkowując się do treści odwołania w zakresie kwalifikacji działki nr ew. [...] w ewidencji gruntów, wyjaśnił iż przedmiotowy grunt jest zakwalifikowany do symbolu Lz - oznaczającego grunty zadrzewione i zakrzewione, zatem nie jest lasem w rozumieniu ustawy z 28 września 1991r. o lasach i nie można odnieść do tego gruntu – przywołanego w środku zaskarżenia - art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. B. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2008r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu jej niezgodności z prawem. Podniosła, że nie kwestionuje potrzeby dokonania wyczerpujących ustaleń co do stanu posiadania i własności działek, jednak zwraca uwagę, iż w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2008r. brak jest stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego m.in. odnośnie zarzutu niewłaściwości rzeczowej Gminy i wieku usuniętej roślinności w kontekście treści art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, który dopuszcza wycinkę drzew i krzewów w wieku poniżej pięciu lat, bez potrzeby uzyskania zezwolenia. Dalej skarżąca powołała się na ustalenia i rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2005r. odnoszącej się do wycinki drzew na działce nr ew. [...] dokonanej w 2004 roku. Wskazała, iż po tej wycince został korcz (pniak), który w 2008 roku obsypała ziemią przy porządkowaniu terenu. Następnie pniak ten wypuścił odrosty, które z kolei usunęła w kwietniu 2008r., a zatem miały one cztery lata, co oznacza że mieściły się w limicie określonym w art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Podobny wiek miały także dzikie krzewy. Skarżąca zarzuciła także organowi uchybienie obowiązkowi wszechstronnego rozpatrzenia sprawy wyznaczonemu przez art. 7 K.p.a., z uwagi na pominięcie odpisu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2005r., a także zasadom dowodowym wyrażonym w art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., wobec nierozważenia zarzutu odwołania, iż krzewy i odrosty miały poniżej pięciu lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśliło, iż w zaskarżonej decyzji odniosło się do zarzutu braku właściwości rzeczowej Burmistrza Gminy K. Jednocześnie wyjaśniło, iż właściwość ta jest ściśle związana z kwalifikacją gruntu zawartą w ewidencji gruntów. Oznaczenie gruntu symbolem Lz – grunty zadrzewione i zakrzewione dowodzi, że grunt ten nie jest lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach. Nadto organ odwoławczy zauważył, że decyzja Kolegium z 2005r. nie była przedmiotem kwestionowanego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2008r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję Burmistrza Gminy K. wymierzającą skarżącej administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa oraz krzewów i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Podstawę procesową opisanego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w sposób rażący naruszył w nim przepisy procesowe (np. wyrok NSA z 10.04.1997r., sygn. akt I SA/Po 1237/96, publ. POP 1998/3/92). Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880, ze zm.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Kara pieniężna za usunięcie drzew lub krzewów, według całokształtu treści powołanego art. 88, wymierzana jest posiadaczowi nieruchomości obligatoryjne, o ile stwierdzone zostanie usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia określonego w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy było niewyjaśnienie sprawy dające podstawy do jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Organ drugiej instancji nakazał Burmistrzowi Gminy K. - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - wyjaśnienie: - kiedy dokonano wycięcia drzewa i krzewów, - kto był sprawcą wycięcia lub na czyje zlecenie sprawca wycięcia działał, - czy działanie właściciela nieruchomości miało bezpośredni związek przyczynowy z usunięciem drzewa i krzewów. Mając za podstawę przytoczone regulacje prawne i powyższe wywody – w ocenie Sądu – uchylenie decyzji wymierzającej skarżącej administracyjną karę pieniężną i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wyjaśnienia akurat powyższych okoliczności faktycznych było niezasadne, w konsekwencji nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Okoliczności te, po pierwsze zostały ustalone w postępowaniu, po drugie były bezsporne, niekwestionowane przez skarżącą w całym toku postępowania. Natomiast jeżeli dla organu odwoławczego kwestie te były wątpliwe, wówczas mógł w myśl zasady dwuinstancyjności przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie, jak też skorzystać z drugiej możliwości jaką daje mu art. 136 K.p.a. I tak data, w której dokonano wycięcia wynika z protokołu oględzin, który sporządzono 9 kwietnia 2008r. i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w którym organ podaje, że "W dniu 9 kwietnia 2008 roku wpłynęło do Straży Miejskiej w K. wezwanie do interwencji w związku z usuwaniem drzew i krzewów oraz zrywaniem wierzchniej warstwy ziemi, spychaniem jej koparką i nawożeniem ziemi z wykopów na terenie działki nr ew. [...] w K.[...]. Straż Miejska po przybyciu na miejsce i potwierdzeniu zgłoszenia powiadomiła Wydział Rolnictwa i Ochrony Środowiska o zaistniałym fakcie". Dalej zleceniodawcą wycięcia była właścicielka działki o nr ew. [...], czyli skarżąca. Fakt ten wynika nie tylko z wyżej powołanego protokołu oględzin, rubryki "dane osobowe sprawcy zniszczenia", w której wymienia się skarżącą i ona też potwierdza to własnoręcznym podpisem, ale i z odwołania. W tymże środku zaskarżenia skarżąca pisze, iż "od lutego 2008r. stałam się jedyną właścicielką tej działki (czyli [...]) i postanowiła przywrócić jej schludny, przyrodniczy i leśny wygląd" oraz "zostałam zmuszona do samodzielnego uporządkowania działki oraz obszaru przyległego do pasa drogowego." W dalszej części odwołania podaje, że teren uprzątali "zatrudnieni przez nią pracownicy" ("moi pracownicy"). Powyższe również dowodzi, iż pomiędzy działaniem posiadacza nieruchomości a wycięciem drzewa i krzewów zachodził związek przyczynowy. Oznacza to, iż posiadacz nieruchomości o nr ew. [...] (skarżąca) o wycince wiedział (-a) i na to działanie się godził (-a). Zatem usunięcie zieleni przez osoby trzecie (pracowników) nie nastąpiło bez zgody i wiedzy właścicielki działki oraz w sposób, któremu nie mogła zapobiec. Innymi słowy nie ma znaczenia okoliczność posłużenia się przez skarżącą innymi osobami, które usunęły drzewo i krzewy, skoro osoby te działały na zlecenie skarżącej. Odnosząc się z kolei do treści skargi, za w pełni uzasadniony należy uznać zarzut skarżącej dotyczący braku szczegółowego odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutów podniesionych przez nią w odwołaniu. W szczególności dotyczy to twierdzeń skarżącej - przemilczanych przez organ odwoławczy, a podnoszonych zarówno w wymienionym środku zaskarżenia, jak i w skardze - odnośnie wieku usuniętego drzewa i krzewów. Zdaniem skarżącej usunięte drzewo było odrostem od korzenia, pozostałego po wycince dokonanej w 2004r. zatem miało cztery lata. Podobny wiek – według twierdzeń skarżącej - miały krzewy. W związku z podniesioną okolicznością skarżąca stoi na stanowisku, że do usuniętej zieleni organ winien zastosować art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, który dopuszcza wycinkę drzew i krzewów w wieku poniżej pięciu lat, bez potrzeby uzyskiwania zezwolenia. Natomiast w kwestii podnoszonej przez skarżącą, a dotyczącej niezwrócenia przez organ odwoławczy uwagi na decyzję z [...] marca 2005r., pomimo załączenia jej "odpisu" do odwołania, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu (zawartym w odpowiedzi na skargę) co do tego, że owa decyzja nie była przedmiotem niniejszego postępowania, ale również należy zauważyć, iż skoro obowiązkiem organu jest odniesienie się do zarzutów odwołania, to i obowiązkiem organu jest odniesienie się do jego załączników. Natomiast niezasadnym jest zarzut skargi sprowadzający się do twierdzenia, że grunt na którym znajduje się działka nr [...] jest gruntem leśnym, do którego winien mieć zastosowanie art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) użytki gruntowe wykazywane w ewidencji to m. in. grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione (§ 67 pkt 2). Te z kolei dzielą się na lasy, oznaczone symbolem – Ls oraz grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem – Lz (§ 68 ust. 2 pkt 1 i 2). Działka o nr ew. [...] - jak wynika z rejestru gruntów - oznaczona jest symbolem Lz, czyli jest gruntem zadrzewionym i zakrzewionym, a nie lasem. Natomiast z regulacji art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż przepisu ustępu 1 tego artykułu (czyli mówiącego o obowiązku uzyskaniu przez posiadacza nieruchomości zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości) nie stosuje się do drzew lub krzewów w lasach. Skoro sporna działka - jak wyżej zauważono - nie jest lasem (Ls), ale gruntem zadrzewionym i zakrzewionym (Lz), to nie może podlegać pod dyspozycję powyższego przepisu. Tym samym zarzut strony dotyczący braku właściwości Burmistrza Gminy K., jako wiążący się z kwalifikacją gruntu w ewidencji gruntów, należało uznać za bezpodstawny i odparty przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe rozważania na względzie, Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., jako że niesłusznie uznało, iż wskazane przez niego okoliczności wymagają ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego, a zatem dają podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ odwoławczy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – będzie miał na względzie wskazania zawarte w niniejszym orzeczeniu. W efekcie stosując się w pełni do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów, w tym zasad ogólnych, wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym jeszcze raz dokona analizy treści odwołania i odniesie się jednostkowo do podnoszonych w nim zarzutów. Nadto oprócz twierdzeń skarżącej, jakoby usunięte drzewo i krzewy nie miały pięciu lat, weźmie też pod uwagę twierdzenia wyrażone - w złożonej przez skarżącą w postępowaniu sądowoadministracyjnym - opinii dendrologa z 18 listopada 2008r., która podważa ustalenia organu odnośnie gatunku usuniętego drzewa i krzewów. Podczas prowadzonych rozważań organ drugiej instancji będzie miał również na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji pierwszoinstancyjnej, ale ma także obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Z kolei w punkcie II, na zasadzie art. 152 P.p.s.a., orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku.