IV SA/Wa 1597/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "E." z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Postanowieniem z dnia (...) lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "E." z siedzibą w R. na postanowienie Burmistrza Miasta M. z dnia (...) sierpnia 2007 r. orzekającej o podjęciu z urzędu postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia (...) maja 2007 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z kwaterami na odpady zawierające azbest oraz plac do remediacji gruntów z powodu rozstrzygnięcia referendum na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 144 kpa umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 16 grudnia 2005 r. wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa "K." z siedzibą w M. w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację powyżej opisanego przedsięwzięcia. Organ pierwszej instancji ustalił, że liczba stron przekracza 20, a zatem zgodnie z art. 46 a ust. 5 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz.150) zastosowano tryb określony w art. 49 kpa. Zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2006 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powyżej opisanego przedsięwzięcia. Obwieszczenie stosownie do brzmienia art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu 10 stycznia 2006 r. i jednocześnie informacja o przedsięwzięciu została zamieszczona w publicznie dostępnym wykazie. Obwieszczenie wysłano również do Urzędu Gminy w R., sołectwa B. oraz wnioskodawcy. Obwieszczenie zostało zdjęte z tablicy ogłoszeń: w Urzędzie Miejskim w M. w dniu 21 lutego 2006 r., Urzędzie Gminy w R. w dniu 21 lutego 2006 r. (organ omyłkowo wskazał rok 2007). Wniosek wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przekazano Wojewodzie (...) oraz Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej. Po dokonaniu oceny tych dokumentów w/w organy wstrzymały się od wydania pozytywnej opinii i postanowiły odesłać dokumenty do poprawy i uzupełnienia. Poprawione przez wnioskodawcę dokumenty zostały ponownie przesłane Wojewodzie (...) oraz Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej. W związku ze znacznymi zmianami dokonanymi w raporcie Burmistrz M. ponownie kolejnym zawiadomieniem z dnia 9 listopada 2006 r. powiadomił strony o wszczęciu na wniosek Przedsiębiorstwa "K." z siedzibą w M. postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powyżej opisanego przedsięwzięcia. Obwieszczenie to stosownie do brzmienia art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń i jednocześnie informacja o przedmiotowym przedsięwzięciu została zamieszczona w publicznie dostępnym wykazie. Ogłoszenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu 9 listopada 2006 r. i zdjęte w dniu 20grudnia 2006 r. Następnie obwieszczeniem z dnia 20 grudnia 2006 r. Burmistrz Miasta M. poinformował o ponownym wyłożeniu do wglądu dokumentacji związanej z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia i wskazał, iż strony mogą zgłaszać uwagi w terminie od 18 stycznia 2007 r. do dnia 7 lutego 2007 r. (włącznie). Dodatkowo wskazano też, iż stosownie do brzmienia art. 32 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska Burmistrz Miasta M. podał do publicznej wiadomości informacje o zamieszczeniu w publicznym wykazie danych o wniosku w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia. W dniu 7 lutego 2007 r. Stowarzyszenie "E." z siedzibą w R. złożyło wniosek na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska o dopuszczenie organizacji do udziału w tym postępowaniu. Łącznie z wnioskiem stowarzyszenie przedłożyło uwagi oraz dokumenty potwierdzające stan prawny organizacji społecznej oraz sposób jej reprezentacji. Jak wynika z zaświadczenia Starosty Powiatu (...) z dnia 2 lutego 2007 r. Stowarzyszenie "E." z siedzibą w R. jest stowarzyszeniem zwykłym wpisanym w dniu (...) grudnia 2006 r. do rejestru. Z regulaminu stowarzyszenia wynika, że działa ono w zakresie ochrony środowiska co oznacza, iż jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy Prawo ochrony środowiska. Burmistrz Miasta M. rozpoznał powyższy wniosek i postanowieniem z dnia (...) lutego 2007 r. dopuścił stowarzyszenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację powyżej opisanego przedsięwzięcia. Następnie postanowieniem z dnia (...) maja 2007 r. Burmistrz Miasta M. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji do czasu rozstrzygnięcia referendum lokalnego w gminie M. Po przeprowadzeniu referendum postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2007 r. Burmistrz Miasta M. podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie. Na powyższe postanowienie zostało wniesione zażalenie przez Stowarzyszenie "E." z siedzibą w R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując powyższe zażalenie wskazało, że stosownie do brzmienia art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostaje wszczęte na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia i ten fakt obliguje organ pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania w zakresie objętym odpowiednimi przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie, jak wynika z art. 32 w/w ustawy przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji ma obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji, jak również poinformowania o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od dnia ukazania się informacji. Prawo do udziału w tego rodzaju postępowaniach na prawach strony mają również organizacje ekologiczne, które na podstawie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania. Przyjmując tego rodzaju konstrukcję umożliwiającą organizacjom ekologicznym udział w tych postępowaniach ustawodawca wyłącza tryb określony w art. 31 kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 33 w/w ustawy o dopuszczeniu organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu, aczkolwiek pozbawione samoistnego środka zaskarżenia jest bez wątpienia rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji o charakterze procesowym i skutkach mających znaczenie dla samego postępowania z racji przyznania organizacji ekologicznej szerokich uprawnień procesowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że w orzecznictwie jak i doktrynie ugruntowany został pogląd, że postępowanie odwoławcze polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy, tak jak by sprawa była rozpoznana od początku. Postępowanie odwoławcze obejmuje zatem wszelkie działania organu pierwszej instancji podejmowane w ramach prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Tak rozumiana kontrola, obejmująca ocenę zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego, odnosi się do przedmiotu postępowania, prawidłowości postępowania dowodowego, jak również obejmuje badanie uprawnień podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu. Z tych względów postanowienie organu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska orzekające o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu winno podlegać ocenie organu drugiej instancji i poprzedzać merytoryczną kontrolę zażalenia złożonego przez organizację ekologiczną dopuszczoną przez organ pierwszej instancji do udziału w tym postępowaniu. Nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności określoną w art. 15 kpa byłoby pozostawienie postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu poza kontrolą organu drugiej instancji, co w rzeczywistości sprowadziłoby się do ograniczenia kontroli rozstrzygnięć organu pierwszej instancji wydanej na podstawie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska wyłącznie do postanowień o odmowie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu. Zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta M. z dnia (...) sierpnia 2007 r. orzeka o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z kwaterami na odpady zawierające azbest oraz plac do remediacji gruntów z powodu rozstrzygnięcia referendum lokalnego w gminie M. Przedmiotem postępowania przed Kolegium jest więc wyłącznie ocena prawidłowości powyższego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co wiąże się również z obowiązkiem dokonania oceny formalnej, a więc zbadania dopuszczalności rozpoznania złożonego zażalenia przez organizację ekologiczną, jeszcze przed dokonaniem oceny merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym przypadku działanie organu odwoławczego sprowadza się do zbadania prawidłowości dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak wynika z akt sprawy w dniu (...) grudnia 2005 r. wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa "K." z siedzibą w M. w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację powyżej opisanego przedsięwzięcia. Wniosek ten został uzupełniony w dniu 3 stycznia 2006 r. i z uwagi na liczbę stron przekraczającą liczbę 20, zgodnie z art. 46 a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska zastosowano tryb określony w art. 49 kpa. Zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2006 r. organ pierwszej instancji powiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania powyżej opisanej decyzji. To skutecznie wszczynało postępowanie administracyjne, zaś kolejne obwieszczenia dotyczące tej inwestycji miały charakter informacyjny co do czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania. Jak wynika z akt sprawy Stowarzyszenie "E." z siedzibą w R. zostało wpisane do rejestru stowarzyszeń w dniu (...) grudnia 2006 r., jednakże dopiero w dniu (...) lutego 2007 r., a więc po roku od dnia wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie "E." z siedzibą w R. złożyło wniosek na podstawie art. 33 pkt 1 w/w ustawy o dopuszczenie organizacji do udziału w tym postępowaniu. Łącznie z wnioskiem stowarzyszenie przedłożyło uwagi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że rejestracja Stowarzyszenia "E." z siedzibą w R., jak i jego wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu nastąpiło po upływie terminu przewidzianego w art. 32 ust. 1 w/w ustawy, tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku organizacji ekologicznej o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu z uwagi na uchybienie terminu przewidzianego w powyższym przepisie. Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że Stowarzyszenia "E." z siedzibą w R. nie mogło skutecznie zakwestionować postanowienia Burmistrza Miasta M. z dnia (...) sierpnia 2007 r. i koniecznym było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 144 kpa i umorzenie postępowania zażaleniowego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie "E." z siedzibą w R., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 32 w/w ustawy poprzez uznanie, że złożenie przez organizację ekologiczną uwag w postępowaniu z udziałem społeczeństwa oraz jednocześnie ze złożeniem uwag zgłoszenie chęci uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony nie jest wystarczające do uznania organizacji ekologicznej za uczestnika za prawach stron. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stowarzyszenie jest stroną w postępowaniu z mocy ustawy bez względu czy w tej sprawie wydano postanowienie, czy też nie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art.134 § 2 w/w ustawy). Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Najistotniejszym zagadnieniem w sprawie jest rozstrzygnięcie czy Stowarzyszenie "E." z siedzibą w R. zostało skutecznie dopuszczone do udziału w postępowaniu z wniosku Przedsiębiorstwa "K." z siedzibą w M. w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację powyżej opisanego przedsięwzięcia. Koniecznym jest więc dokonanie wykładani art. 32 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że 21-dniowy termin dla zgłaszania uwag i wniosków, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy nie ma charakteru instrukcyjnego. Przekroczenie tego terminu wywołuje negatywne konsekwencje dla podmiotu, który dopuścił się takiego przekroczenia. Nie powinno być co do tego poważniejszych wątpliwości, gdyż w art. 32 ust. 1a w/w ustawy określono, że "uwagi lub wnioski złożone po terminie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, pozostawia się bez rozpatrzenia". Natomiast z postanowień art. 33 ust. 1a cytowanej ustawy wynika, że zgłaszanie przez organizacje ekologiczne chęci uczestniczenia w postępowaniu powinno nastąpić jednocześnie ze złożeniem uwag lub wniosków, a zgłoszenia chęci uczestniczenia po złożeniu uwag lub wniosków nie uwzględnia się. Ustawodawca przewiduje negatywne konsekwencje dla organizacji ekologicznych zgłaszających swój udział w postępowaniu, w którym przewidziany jest udział społeczeństwa, z przekroczeniem 21-dniowego terminu, w postaci pozostawienia uwag lub wniosków bez rozpatrzenia lub odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony (glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., sygn.akt IV SA/Wa 394/07). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powyżej opisanego przedsięwzięcia. Obwieszczenie stosownie do brzmienia art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu 10 stycznia 2006 r. i jednocześnie informacja o przedsięwzięciu została zamieszczona w publicznie dostępnym wykazie. Obwieszczenie wysłano również do Urzędu Gminy w R., sołectwa B. oraz wnioskodawcy. Obwieszczenie zostało zdjęte z tablicy ogłoszeń: w Urzędzie Miejskim w M. w dniu 21 lutego 2006 r., Urzędzie Gminy w R. w dniu 21 lutego 2006 r. Przyjąć należy, że 21 – dniowy termin do zgłoszenia do udziału w postępowaniu upłynął dnia 14 marca 2006 r., tymczasem Stowarzyszenie "E." z siedzibą w R. zgłosiło udział w postępowaniu w dniu 7 lutego 2007 r., a więc rok po wszczęciu postępowania. Podkreślenia wymaga, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 10 stycznia 2006 r. zawierało jasną i czytelną informację, że jest to wszczęcie postępowania w sprawie wniosku Przedsiębiorstwa "K." z siedzibą w M. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powyżej opisanego przedsięwzięcia. Wskazany w ustawie 21 – dniowy termin liczony jest od podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych wniosku o wydanie decyzji Natomiast następne obwieszczenia w sprawie dotyczyły tylko informacji o kolejnych etapach postępowania w sprawie (m.in. wyłożenie do wglądu dokumentacji związanej z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia). Obwieszczenie, od którego ukazania Stowarzyszenie "E." z siedzibą w R. liczy 21- dniowy termin do zgłoszeniu udziału w postępowaniu jest obwieszczeniem z dnia 20 grudnia 2006 r., jednakże jest to obwieszczenie o wyłożeniu do wglądu dokumentacji technicznej związanej z realizacją przedsięwzięcia. W zakresie kontroli instancyjnej sprawowanej przez organ odwoławczy mieści się ponowna ocena całej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem drugiej instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II.). Słuszne jest więc stanowisko organu, który w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy miał obowiązek kontroli prawidłowości dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Procesową podstawą wydania postanowienia przez organ drugiej instancji jest art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W świetle tego przepisu postępowanie odwoławcze może zakończyć się orzeczeniem o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 kpa, który upoważnia organ do umorzenia postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce w szczególności, gdy strona cofnie odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), czy też gdy organ ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Okoliczności te wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.