IV SA/Wa 1599/18

Dnia 25 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 25 października 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2018 r., [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie niepodświetlanej tablicy informacyjnej (reklamowej) na działce nr [...], obręb E., gm. Z.. Uzasadniając ww. postanowienie organ wyjaśnił, że analiza projektu decyzji i załącznika graficznego skali 1:1000 wykazuje, że planowana reklama będzie usytuowana na terenie przyległym do pasa drogowego drogi ekspresowej [...]. W myśl art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) obiekty budowlane przy drogach ekspresowych poza terenem zabudowy oraz reklamy umieszczone przy drogach za obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi. Odległość ta w opinii organu powinna być liczona od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi serwisowej położonej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...]. Droga serwisowa stanowi bowiem kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi, a więc część drogi ekspresowej [...], a nie odrębną, samoistną drogę (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., I OSK 313/15). Zgodnie z przedłożonym projektem decyzji o warunkach zabudowy reklama ma być usytuowana w odległości min. 40m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej, a nie drogi serwisowej (dodatkowej jezdni drogi ekspresowej), a tym samym niezgodnie z obowiązującym przepisami ustawy o drogach publicznych. Dalej organ wskazał, że kryterium odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego nie jest jedynym kryterium oceny czy urządzenie to powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W każdym przypadku należy dokonać oceny tego zagrożenia biorąc jeszcze pod uwagę np. rodzaj i wielkość danej tablicy reklamowej, kąt jej położenia w stosunku do drogi, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności itd. Dla każdego kierowcy umieszczenie w takim otoczeniu, obok znaków drogowych jeszcze innych elementów – w tym wypadku tablicy reklamowej – może powodować co najmniej dezorientację, która w przypadku gdy konieczne jest skupienie uwagi na torze ruchu samochodu, stanowi niepotrzebny element. Dekoncentracja kierowców spowodowana treścią reklamy, może prowadzić do odwrócenia uwagi od sytuacji panującej na drodze i w konsekwencji może prowadzić do tragicznych w skutkach wypadków drogowych. Jest to spowodowane tym, że kierowca podczas pobierania informacji z reklamy, nie ma możliwości skupienia uwagi na sytuacji panującej na drodze. Organ wyjaśnił, że taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywamy "fiksacją". (średni jego czas wynosi 0,2 - 1,5 sekundy). Nadto organ wskazał, że Polska ratyfikowała umowę o głównych drogach ruchu międzynawowego (AGR), co stanowi o konieczności respektowania jej postanowień i dostosowania prawa wewnętrznego do przyjętych regulacji. Jedną z nich jest zawarty w pkt II. VII. 4 zapis, zgodnie z którym "ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane". Tablice reklamowe stanowią w ocenie umawiających się stron element krajobrazu, który ma istotny wpływ nie tylko na krajobraz i jego estetykę ale i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Przy tak skonstruowanej umowie, której Polska jest sygnatariuszem, organ ma podstawę prawną do odmowy uzgodnienia tego rodzaju inwestycji, znajdującej się przy drodze międzynarodowej z uwagi na bezpieczeństwo, jak i estetykę krajobrazu (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2016 r. , sygn. akt IV SA/Wa 1811/13). Postanowienie to zaskarżył do Sądu pan K. R., wskazując że przy autostradzie [...] są usytuowane duże reklamy i nikomu nie przeszkadzają w ilości setek reklam. Na dowód dołączył do skargi materiał zdjęciowy. Ponadto wskazał, że planowana reklama ma stanowić wyłącznie o tablicę informującą podróżujących [...] o istniejącym barze przy węźle Z. gdzie mogą zjeść i odpocząć. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą procesową do wydania zaskarżonego postanowienia był art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U z 2017 r., poz. 1257 , dalej "k.p.a."), który w przypadku gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii, zgody stanowiska) nakłada na organ merytoryczny obowiązek zwrócenia się do określonego organu o zajęcie stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia żądania, chyba że przepis przewiduje inny termin. Zasadą, którą kieruje się organ uzgadniający jest więc zajęcie stanowiska w danej sprawie, ale wydane przez ten organ rozstrzygnięcie nie kończy postępowania głównego, ponieważ jest tylko jednym z elementów wpływających na treść ostatecznej decyzji organu głównego. Uzgodnienie dokonywane jest w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ główny. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia podstawą prawną do jego wydania były, obok art. 106 k.p.a., przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej "upzp"), ustawy o drogach publicznych oraz regulacje pkt II.VII.4 Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu (dalej: AGR) sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975r. (Dz. U. z 1985r. Nr. 10, poz. 35). Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust.1upzp). Przywołany przepis art. 54 ust.4 w pkt 9 upzp wskazuje, że – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego – decyzje wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi . W przypadku autostrady jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym wypadku są przepisy ustawy o drogach publicznych. Z art 4 pkt. 1 tej ustawy wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Tym samym inwestycja, która ze względu na swe usytuowanie przylega do pasa drogowego, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust.4 pkt 9 upzp). Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i które oddziałują na tę drogę wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi, gdyż mają wpływ na tę drogę a tym samym oddziałują na ruch drogowy, jego rozmiar, a co za tym idzie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Oczywistym jest, w ocenie Sądu, że celem reklamy jest oddziaływanie na kierowców jadących po drodze, gdyż w innym wypadku umieszczanie reklamy mijałoby się z celem i byłoby nieracjonalne ze względów ekonomicznych. W rozpoznanej sprawie, cel ten zresztą potwierdził skarżący w złożonej do Sądu skardze. Nie jest również w sprawie sporną okoliczność, że działka na której ma zostać usytuowana reklama przylega do drogi ekspresowej [...]. Nie jest również sporne, że nośnik miałby być posadowiony w odległości 40 m od tej drogi w terenie niezabudowanym. Jednocześnie jak zasadnie wskazuje organ, odległością dozwoloną dla lokowania reklam na podstawie przepisu art. 43 ust. u.d.p jest 40m od krawędzi jezdni drogi, przy czym krawędź zewnętrzną tej drogi, jak zasadnie skazanie organ stanowi jej droga serwisowa, jako dodatkowa jezdnia drogi ekspresowej. Niezależnie Sąd podziela pogląd, że wskazana lokalizacja reklamy byłaby niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa tj. z AGR, gdzie w pkt VII.4 (załącznika II) określono, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawienie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych – a taką jest droga ekspresowa [...] – jest zakazane. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest zdania, że umowa o głównych drogach w ruchu międzynarodowego (AGR), która została przez Polskę ratyfikowana i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część porządku krajowego może stanowić dodatkową podstawę do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Ratyfikowanie tej umowy skutkuje obowiązkiem bezpośredniego jej stosowania. Poza tym ratyfikując tę umowę Polska zobowiązała się do respektowania postanowień umowy i dostosowania prawa wewnętrznego do przyjętych w niej rozwiązań. Wskazać można dodatkowo, że o pkt. VII.2 (załącznika II) umowy, o którym już organ nie wspomina, również zdaniem Sądu stanowi podstawę do odmowy. Określa on bowiem, że "wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu. W szczególności pożądane jest stworzenie dobrych warunków wzrokowych dla prowadzących pojazdy przez sadzenie krzewów, a w monotonnym płaskim terenie - wykonanie ekranów z zieleni zmniejszających głębię pola widzenia". Tablice reklamowe stanowią w ocenie umawiających się stron element krajobrazu, który ma istotny wpływ nie tylko na krajobraz i jego estetykę ale i bezpieczeństwo ruchu drogowego. A w tym zakresie organ słusznie wskazał, że reklama niosąca pewne informacje niewątpliwie przyciąga uwagę, takie jest jej również zadanie. W tym wypadku byłaby to uwaga kierujących pojazdami, co powodowałoby dekoncentrację w zakresie obserwacji ruchu drogowego szczególnie wzmożone, gdyż planowana reklama ma być reklamą podświetlaną. Reasumując, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ prawidłowo przedłożył nad interesem strony (interes ekonomiczny) interes społeczny (bezpieczeństwo ruchu drogowego), uznając priorytet interesu społecznego. Możliwość oddziaływania reklamami na kierowców ma bowiem, w ocenie Sądu, wyłącznie charakter ekonomiczny wynikający z możliwości czerpania korzyści z reklam, które byłyby umieszczane na nośniku reklamowym i nie powinien w tym wypadku przeważać nad interesem społecznym sprowadzającym się do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze na której dozwolona jest prędkość do 140 km/h a więc niebezpieczna. Przy takiej prędkości oderwanie uwagi kierowcy od drogi może mieć negatywne skutki nie tylko dla tego kierowcy i jego pasażerów ale przede wszystkim dla innych użytkowników ruchu. Nie bez znaczenia jest także i to, że w świetle powołanej umowy AGR celem nadrzędnym do stworzenia sieci dróg międzynarodowych jest obok bezpieczeństwa ruchu również ochrona krajobrazu wokół tych dróg – co wynika z powołanego wyżej zapisu umowy międzynarodowej. Ustawianie przy takiej drodze nośników reklamowych stanowiących niewątpliwie element krajobrazu wpływa nie tylko na ten krajobraz, jego estetykę ale i bezpieczeństwo ruchu drogowego – co wynika z powołanych wyżej postanowień umowy AGR. W tych okolicznościach w ocenie Sądu organ w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa, zaskarżone postanowienie zostało w sposób wystarczający uzasadnione. Obowiązkiem organu jest bowiem zbadanie rzetelnie i indywidualnie każdej sprawy, biorąc pod uwagę jej uwarunkowania prawne i faktyczne. W rozpoznawanej zaś sprawie poczynione przez organy ustalenia doprowadziły do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłego w sprawie postanowienia, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając zaskarżone postanowienia, podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Nie mogą również zostać uwzględnione argumenty dotyczące istniejących już reklam. Po pierwsze bowiem w sprawie rozpatrywana jest zasadność postanowienia dotyczącego reklamy planowanej do posadowienia na działce skarżącego, po drugie Sąd nie ma informacji odnośnie warunków posadowienia innych reklam. Jeżeli natomiast są one posadowione niezgodnie z obowiązującymi przepisami, to nie znaczy, że zasadne jest wyrażenie pozytywnej opinii co do posadowienia kolejnego nośnika reklamowego niespełniającego wymogów prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku