IV SA/Wa 160/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 12 grudnia 2013 r. M. A. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o odmowie udzielenia M. A., obywatelowi [...], urodzonemu [...] września 1981 r., zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W jego uzasadnieniu skarżący podniósł, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, tj. utrzymanie stanu, w którym skarżący z mocy samego prawa zobowiązany będzie do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, spowoduje bezpośrednie niebezpieczeństwo wydania wobec niego decyzji o wydaleniu, co z kolei wiązałoby się z orzeczeniem o zakazie ponownego wjazdu do Polski. W przekonaniu skarżącego spowodowałoby to pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu sądowym. Skarżący stoi na stanowisku, że tego rodzaju niebezpieczeństwo w pełni odpowiada przesłance zagrożenia wyrządzenia znacznej szkody. W przypadku korzystnego dla skarżącego wyroku Sądu, uprzednie wydalenie skarżącego pozbawiłoby takie orzeczenie znaczenia dla kształtowania sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego, gdyż wówczas nie pozostawałby pod opieką i jurysdykcją Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w tym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 tej ustawy należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 powołanej ustawy i z taką sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania decyzji odmownej polega bowiem na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje. Należy zatem uznać, że samo to, że dany akt jest rozstrzygnięciem odmawiającym przyznania uprawnienia nie przesądza o konieczności odmowy przyznania stronie postępowania sądowego ochrony tymczasowej. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 powołanej ustawy, nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując w tej sprawie oceny możliwości wystąpienia niekorzystnych dla strony skutków, wobec wydania aktu odmawiającego udzielenia zezwolenia na zamieszkanie w Polsce na czas oznaczony na podstawie art. 57 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.) należy rozważyć nie tyle, czy zaskarżonym aktem nałożono na stronę jakiekolwiek obowiązki, które mogłyby być wykonane w sposób dobrowolny lub przymusowy, ale to, czy ewentualne wstrzymanie wykonania aktu umożliwi stronie realizację jej uprawnień. Innymi słowy, czy wobec zakończenia postępowania administracyjnego na skutek wydania decyzji, sytuacja prawna strony zmieniła się w stosunku do sytuacji prawnej strony w trakcie postępowania. Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach nie przewiduje możliwości legalizacji pobytu cudzoziemców do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Okoliczność, że art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach nie odnosi się bezpośrednio do kwestii legalizacji pobytu cudzoziemca w Polsce w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie oznacza, że brak takich unormowań wyłącza dopuszczalność stosowania art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozwala na wstrzymanie skutku prawnego także decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie, co w przypadku określonym w art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach prowadzi do uznania pobytu cudzoziemca za legalny. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. orzekającą o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. W toku rozpoznawania wniosku o wstrzymanie w pierwszej kolejności należy dokonać oceny, czy skarżący postąpił zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony co najmniej na 45 dni przed upływem okresu pobytu oznaczonego w posiadanej wizie lub terminie ważności poprzedniego zezwolenia na zamieszkanie, albowiem, zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach tylko w przypadku, gdy termin do złożenia wniosku został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W konsekwencji dopiero wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w takich okolicznościach może skutkować przyznaniem cudzoziemcowi ochrony tymczasowej na czas postępowania sądowego poprzez uznanie pobytu cudzoziemcach w Polsce za legalny do czasu dokonania przez sąd kontroli prawidłowości decyzji objętej skargą. W dalszej kolejności, w zależności od ustaleń dotyczących legalności pobytu skarżącego, należy ocenić czy we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazał on okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że wykonanie tej decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Dotychczasowy, legalny pobyt skarżącego w Polsce wynikał z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. udzielającej skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na czas oznaczony do dnia [...] lutego 2013 r. Tymczasem kolejny wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony skarżący złożył dopiero w dniu [...] lutego 2013 r., a więc z uchybieniem terminu określonego art. 61 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, co oznacza, że pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za nielegalny. Przechodząc do rozważenia okoliczności podnoszonych przez skarżącego w uzasadnieniu wniosku, które miałyby przemawiać za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący podniósł jedynie, że w przypadku korzystnego dla niego wyroku Sądu, uprzednie wydalenie go pozbawiłoby takie orzeczenie znaczenia dla kształtowania sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego, gdyż wówczas nie pozostawałby pod opieką i jurysdykcją Rzeczypospolitej Polskiej, a to – zdaniem wnioskodawcy – uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący w istocie nie przytoczył żadnych konkretnych okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają wniosek co do tego, że wykonanie aktu może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku sprowadza się do ogólnikowych twierdzeń, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, wydanej po rozpatrzeniu wniosku złożonego w warunkach, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, zobowiązuje do traktowania pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako legalnego, jednakże w okolicznościach tej sprawy pobytu cudzoziemca na terytorium RP nie można uznać za legalny, bowiem termin do złożenia kolejnego wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie został zachowany, również nie zostało wykazane, że w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wskazał żadnych okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają wniosek co do tego, że wykonanie zaskarżonego aktu może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Odnosząc się do argumentów skarżącego, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu może pozbawić stronę prawa do sądu, należy stwierdzić, że bezpośrednim skutkiem odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP nie jest wydalenie cudzoziemca z terytorium RP. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zatem argumentacja przytoczona we wniosku o wstrzymanie jest niewystarczająca, bez wskazania przez skarżącego takich okoliczności, które wskazują na to, że wykonanie decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, natomiast wstrzymanie wykonania tej decyzji zagwarantuje stronie ochronę, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia przepisów ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym nie może charakteryzować się automatyzmem i prowadzić do tego, że bez względu na okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony sąd administracyjny wstrzymuje wykonanie takiej decyzji. Jedynie w odniesieniu do takich cudzoziemców, którzy w przypadku wydalenia mogą być narażeni na ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania, sprzecznego z art. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołem nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 63, poz. 284 z późn. zm.), co do zasady ochrona tymczasowa musi być zagwarantowana "automatycznie", z uwagi na wysokie ryzyko wyrządzenia szkody (zob. wyrok Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowiek z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie De Souza Ribeiro v. Francja, § 82). Należy więc stwierdzić, że w odróżnieniu od spraw, w których – niezależnie od okoliczności wskazanych we wniosku – Sąd powinien udzielić cudzoziemcowi ochrony przed wydaleniem z uwagi na ryzyko traktowania sprzecznego z art. 3 Konwencji, w sprawach dotyczących zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielenie cudzoziemcowi ochrony tymczasowej zależy od wykazania przez wnioskodawcę spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tego rodzaju sprawach istnienia tych przesłanek nie można domniemywać. Badając całokształt okoliczności sprawy należy stwierdzić, że w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem termin do złożenia kolejnego wniosku nie zachował zachowany, również skarżący nie wykazał w sposób powyżej wskazany, że w konsekwencji wystąpiły skutki określone w art. 61 § 3 powołanej ustawy. Ponadto decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP bezpośrednio nie skutkuje wydaleniem cudzoziemca z terytorium RP, gdyż nie zawiera ona nakazu opuszczenia przez skarżącego Polski (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r., II OZ 307/13). Brak też podstaw prawnych, aby traktować wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP jako środek prowadzący do zalegalizowania pobytu cudzoziemca na terytorium RP (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. II OZ 701/12). W kwestionowanej decyzji trudno bowiem upatrywać niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skoro wydalenie skarżącego lub obowiązek opuszczenia terytorium RP może nastąpić wskutek rozstrzygnięć podejmowanych w odrębnych postępowaniach. Skarżący chcąc zapewnić sobie osobisty udział w postępowaniu sądowym powinien skorzystać z przewidzianych w ustawie o cudzoziemcach środków prawnych służących legalizacji pobytu w Polsce. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.