IV SA/Wa 1601/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi K. T.-W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem [...], reprezentowanego przez adwokata L, o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2, w części dotyczącej odszkodowania. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. [...] (dalej "Wnioskodawca") oraz [...] (dalej "Wnioskodawczyni"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata L wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w [] oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność [...] oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję, w części dotyczącej wysokości odszkodowania. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. pełnomocnik Wnioskodawcy wskazał, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. dotyczy nieruchomości stanowiącej własność [...], po której w drodze dziedziczenia własność nieruchomości nabyli [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1992 r., sygn. akt II Ns [...] oraz [...] i [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1992 r., sygn. akt II Ns [...]. Nadto pełnomocnik wskazał, że [...] nie będąc właścicielem nieruchomości nie posiada w sprawie interesu prawnego i wniósł o umorzenie postępowania w stosunku do [...] oraz dalsze prowadzenie postępowania w stosunku do [...]. W dniu [...] grudnia 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję o Nr [...], w której orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972 r., znak [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...], wszczętego wnioskiem [...]. Organ wyjaśnił, że [...] nie przysługuje przymiot strony postępowania. Stronami postępowania są bowiem następcy prawni byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, którymi w niniejszej sprawie są następcy prawni [...]. [...] takim następcą prawnym nie jest. Tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem [...]. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. Decyzja wydana w drugiej instancji została doręczona pełnomocnikowi L w dniu [...] marca 2015 r. Jednocześnie, po rozpatrzeniu wniosku pani [...], w dniu [...] grudnia 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję o Nr [...], w której orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972 r., znak [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2 w części dotyczącej odszkodowania. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. Decyzja wydana w drugiej instancji została doręczona pełnomocnikowi L w dniu [...] marca 2015 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. adwokat L działając jako pełnomocnik [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., wydaną w sprawie [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną w sprawie [...], orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972 r., profesjonalny pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że wskazane we wniosku naruszenia przepisów nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszono przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 10 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sposobie i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania biegłego na rozprawie, co uniemożliwiło stronie realizację zasady bezpośredniości w toku postępowania administracyjnego oraz art. 7 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 3 oraz 10 ust. 1 ww. ustawy, poprzez pominięcie treści wniosku właściciela nieruchomości o wywłaszczenie całej nieruchomości i brak oferty dostarczenia nieruchomości zamiennej i przyjęciu, mimo braku jakichkolwiek ustaleń faktycznych, że pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nadawała się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że zarzuty podniesione w skardze dotyczą kwestii merytorycznych, podczas gdy zaskarżona decyzja umarza postępowanie w sprawie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu bowiem nie można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], w której organ orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972 r., znak [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak: [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2 w części dotyczącej odszkodowania, wszczętego wnioskiem [...]. Zauważyć zatem należy, że rozstrzygnięcie, które zawarte zostało w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie stanowi merytorycznego rozpatrzenia wniosku, ale stanowi procesowy sposób zakończenia sprawy administracyjnej w sposób inny niż poprzez merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Przy czym możliwość innego zakończenia sprawy administracyjnej przewiduje art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.". Rozpoznając zaś niniejszą sprawę, należy uwzględnić, że – z uwagi na wskazane rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji – przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie zagadnienie czy organ odwoławczy zgodnie z obowiązującymi przepisami uznał, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, uzasadniająca umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem pana [...]. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji pod wskazanym względem, wyjaśnić w pierwszym rzędzie należy, że podstawą wydania decyzji o umorzeniu postępowania był art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przy czym tak rozumiana przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, może również powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", 12. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 415; Andrzej Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego" Baza Orzeczeń LEX; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 maja 2013 r., sygn. II SA/Gl 1474/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1316747; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2013 r., sygn. II SA/Wa 62/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1321520; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 marca 2013 r., sygn. II SA/Gl 1392/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1305644; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 marca 2013 r., sygn. II SA/Wr 776/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1303627). Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania związana jest z wystąpieniem w sprawie obiektywnych przeszkód uniemożliwiających jej dalsze prowadzenie. Bezprzedmiotowość będzie zachodziła np. w przypadku: śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, prowadzenia postępowania przez organ niewłaściwy. Sprawa administracyjna jest również bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy postępowania zostało uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Z taką sytuacją, jak zasadnie wskazał organ, mamy do czynienia w rozpoznanej sprawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972 wszczęte zostało na wniosek [...] oraz [...]. Przy tym decyzje których, stwierdzenia nieważności domagali się wnioskodawcy, dotyczyły wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność [...]. Nie ulega wątpliwości, że podmiotem, któremu przysługuje przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, jest albo sam były właściciel nieruchomości, której decyzja dotyczy, albo jego następcy prawni. Minister ustalił, że pan [...], nie jest następcą prawnym byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność ta wynika zarówno z przedstawionych w toku postępowania dokumentów, tj. postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział II Cywilny, z dnia [...] lipca 1992 r., sygn. akt II Ns [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział II Cywilny, z dnia [...] listopada 1992 r., sygn. akt II Ns [...], jak i z oświadczenia pełnomocnika wnioskodawców, złożonego przy piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. (data wpływu do organu: [...] sierpnia 2013 r.). Tym samym, w ocenie Sądu, Minister zasadnie uznał, że [...], jako osoba niebędąca następcą prawnym byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej tej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, prawidłowo Minister przyjął, że stwierdzenie w toku postępowania przez organ, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, prowadzić powinno do jego umorzenia w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji zatem Sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za słuszne. Uwzględniając treść skargi oraz podniesione w niej zarzuty, Sąd uznał, że wyjaśnienia wymaga jeszcze jedna okoliczność. Ze stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, wydał dwie decyzje o podobnych numerach, z czego w jednej rozpatrzył sprawę merytorycznie (decyzja Nr [...]), a drugą orzekł o umorzeniu postępowania (decyzja Nr [...]). W stosunku do obydwu decyzji złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku którego wydane zostały dwie decyzje o numerach: [...] – decyzja wydana na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy w odniesieniu do decyzji Nr [...] oraz decyzja nr [...] – wydana na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy w odniesieniu do decyzji Nr [...]. Przy tym przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Nr [...]. Taki wniosek uprawnia dokonane przez stronę skarżącą oznaczenie rodzaju skarżonej decyzji, poprzez wskazanie, że zaskarżona została decyzja Nr [...], jak i dodanie opisu, iż jest to decyzja utrzymująca w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. wydaną w sprawie Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972. Ta też decyzja, opisana w ten sam sposób, została wskazana w uzasadnieniu skargi. Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy jednoznacznie, jaka była intencja strony skarżącej i którą decyzję chciała ona poddać kontroli Sądu. Intencję tę dodatkowo potwierdza brak reakcji strony skarżącej na odpowiedź na skargę, w której organ w sposób jednoznaczny wskazał, że przedmiotem jego rozstrzygnięcia było umorzenie postępowania. Oceny tej nie może zmienić fakt, że zarzuty i argumenty uzasadnienia skargi dotyczą kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Przy tak precyzyjnym określeniu zaskarżonej decyzji, ze wskazaniem jej numeru oraz opisem czego dotyczyła, nie może być bowiem mowy o powstaniu wyraźnych wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia, pomimo zawarcia w skardze argumentów dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a nie zarzutów dotyczących decyzji o umorzeniu postępowania. Niemniej, nawet gdyby takie wątpliwości co do zamiaru strony wystąpiły, to wobec wyznaczenia terminu rozprawy i braku obecności na nim strony, strona sama pozbawiła się możliwości skorygowania skargi i zmiany przedmiotu zaskarżenia. W tej sytuacji Sąd musiał kierować się treścią pisma, a jak wyżej wskazano, zdaniem Sądu rodzaj zaskarżonej decyzji oznaczony był precyzyjnie, zaś jej merytoryczna treść nie wskazywała jednoznacznie na zamiar zaskarżenia odmiennego od wskazanego przez stronę aktu prawnego. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.