IV SA/Wa 1603/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi M. W., D. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] (dalej "Starosta") z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie odmowy wydania decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO decyzji, przedstawia się następująco: 1. Na skutek wniosku M. W. , M. S. i D. S. prowadzących działalność́ gospodarczą pod nazwą "[...] " spółka cywilna (dalej "Skarżący") Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji obszaru po wydobytym złożu kruszywa naturalnego "[...] ", zlokalizowanym na działkach o numerach: [...] i [...]. w obrębie geodezyjnym [...] gmina [...] . Wnioskodawcy załączyli do wniosku projekt rekultywacji, wykonany przez [...] M. S., [...] , opracowany przez uprawnionego geologa inż. H. S. . Projekt ten zakłada rolny kierunek rekultywacji obszaru po wydobytym złożu " [...] ". Sporządzony na zlecenie wnioskodawców Projekt rekultywacji zakłada całkowite wypełnienie wyrobiska, a następnie rekultywację biologiczną uformowanej powierzchni. Jako uzasadnienie takiego sposobu rekultywacji inwestor podaje odtworzenie pierwotnej rzeźby terenu, przywrócenie jego rolniczej funkcji oraz usunięcie niebezpieczeństw, jakie stwarza wyrobisko w dotychczasowym stanie. Materiałem służącym do wypełnienia wyrobiska byłyby odpady. Kierunek rolny rekultywacji wyrobiska został zaopiniowany pozytywnie przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] postanowieniem nr [...] z dn. [...] .12.2014 r. Kierunek i sposób rekultywacji przedstawiony w Projekcie rekultywacji został zakwestionowany przez Wójta Gminy [...] prawomocnym postanowieniem nr [...] z dnia [...] .10.2015 r., oraz właścicieli gruntów sąsiadujących bezpośrednio z wyrobiskiem i Stowarzyszenie Rozwoju wsi [...] reprezentujące interesy lokalnej społeczności, biorące udział w postępowaniu na prawach strony. Przyczyną protestów jest proponowany jako jedyny sposób przeprowadzenia rekultywacji przez wypełnienie wyrobiska odpadami bez odniesienia się do obiektów wymagających ochrony takich jak położonej w bardzo bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, linii energetycznej i wodociągu. Strony protestujące podnosiły problem potencjalnego skażenia środowiska naturalnego w ich rolniczym regionie oraz wód podziemnych zasilających ich studnie. 2. Starosta w dniu [...] marca 2016 r. wydał decyzję nr [...] , w której odmówił ustalenia rolnego kierunku rekultywacji, preferując jednocześnie kierunek leśny z zachowaniem istniejącej niwelety w terenie. W uzasadnieniu takiego stanowiska Starosta zakwestionował przywrócenie rolniczej funkcji terenu poprzez wypełnienie wyrobiska odpadami. 3. Od decyzji tej strona odwołała się do SKO, które decyzją z dnia [...] .06.2016 r. [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. 4. Starosta w dniu [...] marca 2017 r. wydał decyzję nr [...] , w której ponownie odmówił ustalenia rolnego kierunku rekultywacji, preferując jednocześnie kierunek leśny z zachowaniem istniejącej niwelety w terenie. 5. SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2017 o znaku [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało do ponownego rozpatrzenia. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dn. 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3269/17, sygn. akt IV SA/Wa 3270/17, sygn. akt IV SA/Wa 3271/17 i sygn. akt IV SA/Wa 3272/17 oddalił sprzeciwy od powyższej decyzji SKO. 7. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 roku Nr [...] Starosta odmówił wydania decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji obszaru po wydobytym złożu kruszywa naturalnego "[...] ", zlokalizowanym na działkach o numerach: [...] i [...] w obrębię geodezyjnym [...] , gmina [...] , powiat [...] , województwo [...] , jednocześnie preferując kierunek leśny z zachowaniem istniejącej niwelety terenu. 8. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] SKO utrzymało w mocy powyższą decyzję. Pismem z dnia 22 marca 2019 r. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a - poprzez jego zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo istnienia przesłanek do zastosowania art. 138 §1 pkt 2 k.p.a oraz uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji w postaci powołania biegłych, którzy nie dysponowali wiadomościami specjalnymi niezbędnymi do rozstrzygnięcia kluczowych kwestii spornych w sprawie. 2. Art. 138 §1 pkt 2 k.p.a - poprzez jego nie zastosowanie oraz nie uchylenie decyzji Organu I instancji (Starosty [...] ), mimo zaistnienia przesłanek do podjęcia przedmiotowej decyzji, które wynikają z przepisów art. 138 §1 pkt 2 k.p.a, ponieważ decyzja organu I instancji wymagała uchylenia z uwagi na powołanie biegłych, którzy z całą pewnością nie mogli dysponować wiadomościami specjalnymi do rozstrzygnięcia zagadnienia spornego w niniejszej sprawie. 3. Art. 84 §1 k.p.a w zw. z art. 75 §1 k.p.a - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że powołani w sprawie biegli geodeci dysponują wiadomościami specjalnymi niezbędnymi do rozstrzygnięcia kwestii sposobu rekultywacji wyrobiska podczas gdy w sprawie niniejszej kluczowa jest kwestia występowania na dnie wyrobiska wód gruntowych a zatem w niniejszej sprawie istniała konieczność wydania opinii przez biegłego z zakresu hydrogeologii, a nie geodezji. 4. Art. 7 i 77 §1 k.p.a - zaniechanie powołania biegłego dysponującego wiadomościami specjalnymi z zakresu hydrogeologii w celu wyjaśnienia najkorzystniejszego sposobu rekultywacji wyrobiska, biorąc pod uwagę wpływ sposobu wypełnienia wyrobiska na wody gruntowe oraz uznanie, że opinie biegłych geodetów mogą stanowić wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. 5. Art. 8 k.p.a - poprzez zaniechanie zbadania i wyjaśnienia sprawy w taki sposób, który pozwalał na przeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, a w szczególności poprzez wydanie decyzji merytorycznej na podstawie opinii biegłych geodetów w sytuacji gdy niezbędnymi wiadomościami specjalnymi dysponują biegli z zakresy hydrogeologii. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018, poz. 2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2018, poz.1302 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a.") Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 t.j. z pózn.zm, dalej "k.p.a") lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie odmowy wydania decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśny (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 tj., zwaną dalej "ustawą o ochronie "). Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie - przez rekultywację gruntów należy rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. W myśl tej ustawy osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt (art. 20 ust. 1 ustawy). W art. 22 ust. 1 ww. ustawy sprecyzowano, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, 2) ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;3) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. W art. 22 ust. 2 ustawy określono właściwość rzeczową organów podejmujących decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania. W niniejszej sprawie zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 3 tej ustawy jest to starosta, który podejmuje decyzje po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do zasięgania opinii stosuje się art. 106 k.p.a., co oznacza, że organ opiniujący wydaje zaskarżalne postanowienie. Opinia nie jest wiążąca, starosta musi jej zasięgnąć, ale nie musi się do niej zastosować (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Opublikowano: LexisNexis 2012, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 87/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 915/07). Decyzja o kierunku rekultywacji ma charakter uznaniowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r.II SA/Gd 775/17). Zakres uznania jest wyznaczony prawem i celem, dla jakiego prawo to zostało stworzone. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. W przypadku rozstrzygnięć, podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, zakres kontroli sądu administracyjnego zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543, wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1535/08). Kierunek rolny rekultywacji wyrobiska został zaopiniowany pozytywnie przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] postanowieniem z dnia [...] .12.2014 r. nr [...] oraz negatywnie przez Wójta Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] .10.2015 r. nr [...] , właścicieli gruntów sąsiadujących bezpośrednio z wyrobiskiem Pana M. O. i Pana B. S. oraz przez Stowarzyszenie Rozwoju [...] reprezentujące interesy lokalnej społeczności biorące udział w postępowaniu na prawach strony. Skarżący zarzucili decyzji SKO naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a , art. 138 §1 pkt 2 k.p.a, , art. 84 §1 k.p.a. w zw. z art. 75 §1 k.p.a oraz art. 7 i 77 §1 k.p.a i art. 8 kpa. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do tego, że organy administracji nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, a następnie w sposób dowolny oceniły materiał dowodowy, a powołani przez nich biegli nie mieli wiadomości specjalnych do wydania opinii, na których oparł się organ II instancji wydając decyzję. Skarżący zarzucili w szczególności, że powołani przez organ II instancji biegli to geodeci, natomiast winni w sprawie być powołani biegli z dziedziny hydrologii. Skarżący kwestionują bowiem występowanie na dnie wyrobiska wód gruntowych. Zarzuty te były chybione. Wbrew stanowisku Skarżących powołani przez organ II instancji biegli posiadali wiadomości specjalne niezbędne do wydania opinii w przedmiotowej sprawie. Przedmiotem sporządzenia opinii była ocena możliwości ustalenia rolnego kierunku rekultywacji terenu po wydobytym złożu kruszywa naturalnego "[...] ", zlokalizowanego na działkach o numerach: [...] i [...] . w obrębie geodezyjnym [...] gmina [...] . Obaj biegli, zarówno biegły W. Z., jak i G. G., byli biegłymi z dziedziny rekultywacji gruntów. Oprócz tego byli biegłymi geodetami, co Skarżący starają się wyeksponować, ale to nie ich wiadomości z dziedziny geodezji, a właśnie z dziedziny rekultywacji gruntów przesądziły o tym, że zostali powołani do sporządzenia opinii w przedmiotowej sprawie. Skarżący kwestionując opinie biegłych wskazują, że występowanie wód gruntowych na dnie wyrobiska oraz możliwości przenikania odpadów z dna wyrobiska do wód gruntowych należy uznać "za wątpliwe i nie zweryfikowane w żaden sposób badawczy (poza ustaleniem występowania roślinności wodnolubnej)". Tymczasem w sporządzonych opiniach znajduje się wyczerpujące i logiczne uzasadnienie stawianych przez biegłych tez, a ich treść w pełni koresponduje z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Należy w szczególności zwrócić uwagę na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. , [...], którą to ustalono warunki środowiskowe zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczącego powiększenia zakładu górniczego "[...]" o fragment nieruchomości [...] , położonej w miejscowości [...] (gmina [...], powiat [...] , województwo [...] ) oraz zmianę warunków eksploatacji (wydobywanie spod wody) w obrębie całego złoża na działkach: [...],[...],[...] w miejscowości [...] . Już z samej treści sentencji wynika jednoznacznie, że wydobywanie kruszywa na obszarze, który objęty jest wnioskiem Skarżących, miało odbywać się spod wody. W uzasadnieniu załącznika nr 1 do decyzji [...] "Charakterystyka przedsięwzięcia" jako rodzaj technologii zaproponowano prowadzenie eksploatacji kruszywa dwoma piętrami wydobywczymi - 1 piętro złoże suche, 2 piętro złoże zawodnione. Wskazano, że kąt skarp stałych w wyrobisku nie będzie przekraczał 45° dla kopaliny suchej i 27° dla kopaliny zawodnionej. Podano, że złoże nie będzie osuszane, a woda nie będzie nigdzie odprowadzana. Wydobycie kopaliny będzie się odbywać spod wody. Po zakończonej eksploatacji powstanie zbiornik wodny. Dalej podano, że ze względu na korzystne własności filtracyjne piasków i żwirów, podstawowe zagrożenie, jakie może wyniknąć w trakcie eksploatacji, to wyciek materiałów pędnych do gruntów w przypadku awarii maszyn kopalnianych lub w trakcie ich tankowania, dlatego też przechowywanie paliwa, tankowanie oraz wymiana olejów - będzie się odbywać na właściwie zabezpieczonym podłożu poza utworzonym zakładem górniczym. Po zakończonym procesie wydobywczym planowano przeprowadzić rekultywację w kierunku wodnym. Opinie biegłych, powołanych przez SKO, oprócz ich fachowości, nie były jedynym dowodem na występowanie wód gruntowych na dnie wyrobiska. Przeciwnie – korespondowały z kluczowym dokumentem, na podstawie którego w ogóle udzielono zgody na eksploatację kruszywa na przedmiotowym obszarze. Ocena dowodów dokonana przez organ II instancji nie była dowolna, lecz mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów, była należycie uargumentowana i logiczna. Organ II instancji prawidłowo wskazał, że R. K. i T. W., którzy wcześniej wydali ekspertyzę w sprawie, nie byli w ogóle powołani przez organ, stąd nie było wiadomo, na jaką tezę zostali powołani. Ich opinie nie zostały zatem wzięte pod uwagę, a w sprawie powołano nowych biegłych W. Z. i G. G. . Należy podkreślić, że samo niezadowolenie z treści sporządzonej opinii nie stanowi podstawy do powołania nowych biegłych. Biegli odpowiedzieli na pytania i zastrzeżenia Skarżących, którzy w toku postępowania administracyjnego nie mieli już dalszych pytań. Już tylko na marginesie należy podkreślić, że Skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie składali wniosku o biegłego hydrologa, lecz uczynili to dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Wbrew ich stanowisku nie było żadnych przeszkód, aby dowód taki zawnioskować wcześniej. W szczególności, skarżący mogli wcześniej zwrócić się do M. S. o sporządzenie prywatnej ekspertyzy, skoro współtworzyła ona dla skarżących pierwszą ekspertyzę – załączoną do samego wniosku. W ocenie Sądu organy administracyjne dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego i na jego podstawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Podjęte decyzje przez organy administracyjne nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Obaj biegli dopuszczając rolny kierunek rekultywacji, podkreślili, że grunt do zasypania wyrobiska nie może być odpadem. Wskazali, że eksploatacja kruszywa naruszyła warstwę wodonośną na części obszaru wyrobiska i przywrócenie gruntom stanu sprzed eksploatacji jest możliwe, lecz realizacja tego celu wymagałaby pozyskania gruntu, który nie jest odpadem, najlepiej kruszywem o podobnym składzie jako kruszywo wydobyte. Natomiast wniosek Skarżących zmierza do rekultywacji gruntu w kierunku rolnym zakładającym przywrócenie dawnej niwelety wyłącznie poprzez wprowadzenie do gruntu warstwy odpadów. Trafnie organ II instancji uznał, że składowanie odpadów w wyrobisku miałoby negatywny wpływ na panujące warunki gruntowo-wodne. Wobec nieopłacalności ekonomicznej rekultywacji rolnej poprzez wypełnienie wyrobiska kruszywem podobnym do wydobywanego, organy administracyjne trafnie wskazały, że najlepszym rozwiązaniem jest rekultywacja gruntu w kierunku leśnym. Przemawia za tym ukształtowanie samego terenu, sąsiedztwo gruntów o leśnym sposobie zagospodarowania, znaczna głębokość wyrobiska i niska klasa bonitacyjna gruntów. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.