IV SA/Wa 1606/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. B. i P. B. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działki nr [...] i [...] obręb [...] w R. Planem tym dokonano, co do wskazanych numerów działek zmiany, w stosunku do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) W skardze, późniejszych pismach procesowych i na rozprawie (k. 53-54, 71-77) P. i J. B. - współwłaściciele działek przyległych do objętych zmianą planu - sformułowali następujące zarzuty: - nastąpiło uchybienie przepisom postępowania, w zakresie obowiązku oceny zgodności zmian w planie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 1995 r. (zwanego dalej "Studium") na etapie sporządzania projektu zmiany planu oraz na etapie jej uchwalania, co stanowi naruszenie art. 14 ust. 5 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 zezm.), które w sprawie mają zastosowanie w związku z treścią jej art. 27; w szczególności, jak wskazano, za wymaganą analizę nie można uznać dokumentu datowanego na dzień 24 marca 2008 r., - naruszono zasady sporządzania planu, poprzez uchybienie wymogowi art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - bowiem zmiana planu prowadzi do sprzeczności pomiędzy jego postanowieniami a ustaleniami studium. Rozwijając drugi z zarzutów, Strona wskazała, iż według okazanego jej Studium teren objęty zmianą planu klasyfikowany był jako strefa "B" a więc wyłączona była na nim lokalizacja obiektów produkcyjnych, co dopuszczono zmieniając plan. Wobec przedłożenia przez Stronę przeciwną, łącznie z aktami sprawy uchwały z dnia [...] listopada 1995 r. w przedmiocie Studium, z którego treści wynikało, iż teren, którego dotyczy zmiana planu jest położny na obszarze oznaczonym cyfrą "1" a nie literą "B", Strona skarżąca oświadczyła, iż nie jest w stanie dowieść, że okazywany jej rysunek Studium kwalifikował obszar objęty zmianą planu (działki [...] i [...]) jako strefę "B". Podtrzymała jednak zarzut, iż przyjęte ustalenia w wyniku zmiany planu pozostają w sprzeczności z postanowieniami Studium. W ocenie skarżących twierdzenie to uwiarygodnia okoliczność, iż Rada Miasta proceduje nad zmianą Studium. Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi wskazując następujące okoliczności faktyczne i prawne (k. 22-23, 54, 56-57): - Strona skarżąca stała się właścicielem działek, przyległych do terenu objętego zmianą planu, dopiero z dniem 14 czerwca 2007 r. a więc po przyjęciu nowego planu, - zachowano pełną procedurę przyjmowania planu (kwestie dokonania uzgodnień, wyłożenia, podawania do publicznej wiadomości, procedowania w komisjach Rady Miasta), - przeznaczenie terenu po zmianie planu nie jest sprzeczne z funkcjami przewidywanymi w obowiązującym Studium, - istotnie trwa procedura zmiany Studium, także odnośnie terenu objętego zmianą planu. Z informacji i dokumentów przedłożonych Sądowi przez Radę Miasta wynika, iż w ramach zmiany planowane jest oznaczenie w Studium terenów objętych zmianą planu symbolem "C" (k. 59). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał w pierwszym rzędzie, iż skarżący mogą skutecznie wnieść skargę, mając na względzie, iż kwestie związane z zagospodarowaniem terenów sąsiednich mogą oddziaływać na zakres korzystania przez nich z prawa własności nieruchomości. W niniejszej sprawie Skarżący podnieśli przykładowo, iż zamierzali wykorzystać posiadane działki na cele budownictwa mieszkaniowego, a dopuszczenie funkcji produkcyjnej na działkach sąsiednich (planowana jest tam w szczególności budowa zakładu produkcyjnego spółki "S. " S.A.) będzie wpływać na zmniejszenie atrakcyjności potencjalnej zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. Skarżący w tej sytuacji mają interes prawny do wniesienia skargi. Sąd oddalił skargę, gdyż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Trafnie podnoszą Skarżący, iż brak jest stosownej dokumentacji potwierdzającej dokonanie, na etapie sporządzania projektu planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wykonane czynności w tym zakresie, choć nie wynika to expressis verbis z przepisów ustawy, powinno zostać, zgodnie z zasadą oficjalności działania organów administracji, potwierdzone stosownym dokumentem, zamieszonym w aktach planistycznych, pomimo iż wymóg taki nie wynika expressis verbis z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), określającego m.in. wymagania odnośnie sposobu dokumentowania prac planistycznych. Za wymagany dokument nie można uznać przesłanej w uzupełnieniu akt, w związku z wezwaniem Sądu, opinii Burmistrza datowanej na dzień 24 marca 2008 r., z uwagi na jej sporządzenie znacznie po dniu przyjęcia uchwały w przedmiocie kwestionowanych zmian planu. Z kolei z samej treści tej uchwały wynika, iż została ona podjęta po stwierdzeniu przez Radę, iż zmiany planu pozostają w zgodności z ustaleniami Studium (patrz część wstępna uchwały). Jednak tok rozważań w tym zakresie nie znalazł odzwierciedlenia w żadnym z przedłożonych sądowi dokumentów. Nie przesądza to ostatecznie, iż kwestie te nie były przez Burmistrza czy Radę rozważane, uchybieniem co do trybu sporządzania planu jest jednak brak potwierdzenia tej okoliczności w dokumentacji sprawy. W takiej sytuacji rozważenia wymaga, czy uchybienie to przesądza o wadliwości uchwały, której ujawnienie powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważnością są dotknięte wyłącznie uchwały w przypadku istotnego naruszenia trybu ich uchwalania. W rozpoznawanej sprawie, okolicznością przesądzająca o tym, czy wskazane uchybienie ma charakter istotnego naruszenia, w myśl art. 28 ust. 1, jest ocena, jaki skutek wynika z braku sporządzania stosownej dokumentacji, a więc czy istotnie w sprawie zachodzi sprzeczność pomiędzy ustaleniami Studium a przeznaczeniem terenów w planie po jego zmianie. Ujawnienie takiej sprzeczności oznaczałoby równocześnie, iż uchwała w przedmiocie planu dotknięta jest wadliwością polegająca na naruszeniu zasad sporządzania planu, w rozumieniu wskazanego art. 28 ust. 1. Postanowienia kwestionowanego planu w zakresie, w jakim tereny oznaczono symbolem "P" i przeznaczono na cele produkcyjne, magazynów i składów (§ 4 ust. 3 uchwały) pozostają jednak w zgodności z treścią Studium w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, iż jako punkt odniesienia Sąd przyjął treść Studium przyjętego uchwałą z dnia z dnia [...] listopada 1995 r. (łącznie z częścią graficzną) przedłożony przez organ administracji przy aktach sprawy (potwierdzony za zgodność). Zasada domniemania legalności działania organów władzy publicznej, wobec braku wystarczającego uprawdopodobnienia istnienia alternatywnej, odmiennej treści graficznej Studium, przymawia za traktowaniem jako wiążącego tekstu przedłożonego przez Radę Gminy. W myśl postanowień Studium, teren objęty zmianą planu oznaczony jest cyfrą "1". Zarówno z treści graficznej (legenda mapy) jak i opisowej (str. 70 studium) wynika, iż na terenach tego rodzaju dopuszcza się zabudowę pod m.in. handel, nieuciążliwe rzemiosło produkcyjne i usługowe, a także magazyny, skład., przy czym expresiis verbis nie wymienia się działalności produkcyjnej (jak np. w przypadku terenów o symbolu "C"). Jednocześnie działalności produkcyjnej nie wyklucza się (wykluczenie takie dotyczy np. terenów oznaczonych symbolem "B" lub cyfrą "2"). Jednocześnie, poza wskazaniem konkretnych założeń, co do przeznaczenia terenu (nie są to opisy wyczerpujące, skoro np. kwestia działalności produkcyjnej nie została przesądzona ani jako przewidywana ani zabroniona) w treści tekstowej Studium zawarto określone wskazówki, co do możliwości doprecyzowania pewnych kwestii. Charakter tego rodzaju normy ogólnej ma pkt 8 na str. 79 Studium - zamieszczony poza opisami dotyczącymi poszczególnych obszarów (tj. pkt 1 str. 68-72). Wskazano w nim na celowość wyznaczania w planach obszarów aktywności gospodarczej m.in. dla produkcji w rejonach włączenia ruchu lokalnego do obwodnicy R. przez węzły, zapewniające dostępność komunikacyjną dla ruchów tranzytowych i docelowych do W. Z treści zapisów nie wynika expressis verbis, aby miały one stanowić wskazówki do zmian studium w przyszłości. Konieczna jest interpretacja treści Studium, jako aktu wyrażającego wolę ówczesnej Rady Miasta, z uwzględnieniem zasad wykładni zmierzających do precyzyjnego odczytania wyrażonej w nim woli. Wobec tego, trzeba stwierdzić, iż zamieszczenie tego rodzaju zapisów świadczy jednoznacznie o woli przeznaczania przez Radę, na cele działalności produkcyjnej, także innych terenów niż expressis verbis wskazane w przywołanym wcześniej pkt. 1 Studium, o ile spełnione zostaną określone warunki, to jest zapewnienie dostępności komunikacyjnej dla ruchów docelowych i tranzytowych (za pośrednictwem węzłów obwodnicy R.). W przeciwnym wypadku zamieszczenie zapisów w pkt 8 byłoby bezcelowe. Jak wynika z wyjaśnień pełnomocników Rady jak i przedłożonych materiałów planistycznych, tereny działek [...] i [...] mają być skomunikowane od strony południowej z ul. [...] (planowana droga oznaczona w całości na planie przed zmianą jako KL 12.0, natomiast jej fragment w zmienionym planie, jako "KDD" ze wskazaniem - 12 m.), co stanowi o bezpośrednim skomunikowaniu obszarów objętych planem z węzłem obwodnicy R. (zlokalizowanym od strony północno-wschodniej). Wymagany w Studium warunek jest więc spełniony. Poszukując właściwej wykładni treści Studium, przyjętego w 1995 roku, trzeba mieć na uwadze, iż na etapie jego uchwalania brak było jakichkolwiek regulacji określających bezpośrednie relację pomiędzy treścią studium a uchwalanymi na jego podstawie planami. Dopiero w roku 1997 wprowadzono nowelą, do obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415), przepis art. 18 ust. 1 pkt 2a, wskazujący na potrzebę badania spójności pomiędzy postanowieniami studium a projektem planu. Oznacza to, iż wolą prawodawcy nie było ówcześnie pełne związanie ustaleniami studium przy przyjmowaniu planu, lecz jedynie pewna spójność dokumentów. Rada uchwalając Studium w 1995 roku miała daleko idąca dowolność, co do kształtowania jego treści, skoro nawet wymaganie spójności nie były normatywnie wyrażone. Jednocześnie przyjęte ówcześnie studia zachowały moc (art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wejście w życie regulacji, w świetle których wymagana jest w praktyce zgodność pomiędzy postanowieniami studium i uchwalanymi planami, nie wyłącza konieczności stosownej interpretacji treści studium, tak aby ustalić znaczenie zawartych w nich zapisów. Precyzyjne ich wyłożenie jest warunkiem wstępnym oceny czy zachowano zasadę zgodności pomiędzy postanowieniami ówcześnie uchwalonego Studium a aktualnie przyjętym planem. Jak wskazano wcześniej, w świetle treści tekstowej i graficznej Studium, zgodność ta została zachowana. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż jak wynika z przedłożonych w toku postępowania dokumentów, prowadzona jest procedura zmiany Studium, w wyniku której Rada Miasta zamierza przypisać tereny objęte planem do oznaczonych literą "C" Oznaczałoby to bezpośrednie wyrażenie w części graficznej, iż teren przeznaczony jest m.in. pod działalność produkcyjną. Tego rodzaju działania ocenić trzeba jako racjonalne z punktu widzenia zmiany zasad przyjętych w planowaniu przestrzennym. Wobec normatywnie ściślejszego powiązania treści studium z planem (wcześniejszy brak zasad, następnie wskazanie na konieczność spójności, w końcu związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu) uzasadnione jest uściślenie treści Studium tak, aby określone jego ustalenia wyrażone były wprost na załączonym rysunku nie zaś, aby było konieczne ustalanie jego treści w oparciu o ogólne reguły sformułowane w jego części tekstowej (jak było dotychczas w przypadku przedmiotowego Studium). Natomiast wprowadzone zmiany nie świadczą, wbrew sugestiom skarżących, o istnieniu sprzeczności pomiędzy dotychczasowymi ustaleniami Studium a regułami zagospodarowania terenu wyrażonymi w zmienionym planie. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.