IV SA/Wa 1606/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2009r, - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchyliło decyzję Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2009r., wydaną na podstawie art. 145 § 1 ust. 6 i art. 151 § 1 ust. 2 K.p.a., którą: 1) uchylono w całości decyzję Burmistrza Gminy K. z [...] września 2005r. ustalającą na wniosek J. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej oraz budynku socjalno - magazynowego wraz z przyłączami oraz budowie tymczasowego szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w K.; 2) ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej oraz budynku socjalno - magazynowego wraz z przyłączami i budowie tymczasowego szczelnego zbiornika na nieczystości płynne przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], a także budowie zjazdu z ul. [...] przewidzianego do realizacji na terenie części działki nr [...], położonych przy ul. [...] w K. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż decyzją z [...] września 2009r. Burmistrz Gminy K. ustalił na wniosek J. S. warunki zabudowy dla inwestycji opisanej wyżej w punkcie 1. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie organ pierwszej instancji działając z urzędu - postanowieniem z [...] maja 2008r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzja z [...] września 2005r. wskazując, iż decyzja ta nie została uzgodniona z organem właściwym w sprawie melioracji wodnych. W toku postępowania wznowieniowego organ sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy i wystąpił do właściwych organów o jego uzgodnienie. Pismem z [...] września 2008r. J. S., powołując się na zalecenie Zarządu Dróg Wojewódzkich, wniosła o rozszerzenie przedmiotu inwestycji o budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej, wskazując iż ta część inwestycja będzie realizowana na części działki nr [...]. W tej sytuacji organ ponownie sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy i przesłał go do organów uzgadniających. W efekcie Burmistrz Gminy K., w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, decyzją z [...] lutego 2009r. uchylił decyzję z [...] września 2005r. i ustalił warunki zabudowy odpowiadające w swojej treści zmienionemu przez stronę zainteresowaną wnioskowi. Organ odwoławczy, po analizie materiału sprawy, stwierdził iż organ pierwszej uchylając decyzję ostateczną z [...] września 2005r. nie odniósł się do przyczyn wznowienia postępowania, ani też nie wyjaśnił jakie wadliwości tej decyzji przesądziły o konieczności uchylenia i wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy we wznowionym postępowaniu. Ponadto organ pierwszej instancji, w postępowaniu wznowieniowym, wykroczył poza dopuszczalny zakres tego postępowania, wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji weryfikowanej i orzekł o inwestycji, która nie była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] września 2005r. Zatem decyzją z [...] lutego 2009r., będącą wynikiem postępowania wznowieniowego, ustalono warunki zabudowy dla nowej inwestycji, nie zaś dla inwestycji, która była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] września 2005r. Wobec powyższego decyzję z [...] lutego 2009r, należało wyeliminować z obrotu prawnego, a sprawę przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W sytuacji zaś, gdy inwestorka chciałaby realizować inwestycję w zakresie przekraczającym przedmiot postępowania wyznaczony decyzją ostateczną, na terenie większej ilości działek czy innych działek, których nie obejmowała decyzja ostateczna, powinna złożyć nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, który powinien zostać rozpoznany w postępowaniu zwykłym, nie zaś w postępowaniu wznowieniowym. Ostatecznie Kolegium wskazało, iż rozpoznając sprawę ponownie, po przeprowadzeniu wznowieniowego postępowania, organ pierwszej instancji odniesie się do przyczyn wznowienia, a następnie oceni jaki wpływ na zgodność decyzji z przepisami prawa materialnego będzie miała usunięta w toku postępowania wada. W efekcie poczynionych ustaleń wyda stosowną decyzję. J. S. w skardze wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wniosek ów został zmieniony na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej, pełnomocnik zawnioskował o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2009r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 2, art 7 i art. 32 Konstytucji RP przez niepotraktowanie w ten sam sposób wszystkich uczestników postępowania; 2) art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jedynie z tego powodu, że nie została uzasadniona podstawa wznowieniowa, mimo iż na stronie 7 decyzji została wskazana przyczyna i przesłanka wznowieni postępowania; 3) art. 146 § 1 pkt 6 K.p.a. przez zakwestionowanie prawidłowości wznowienia postępowania; 4) art. 149 § 2 K.p.a. przez zakwestionowanie możliwości wydania prawidłowej decyzji co do istoty; 5) art. 151 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, iż rozszerzenie wniosku przez skarżącą nie miało wpływu na decyzję. Skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy nie wskazał postępowania dowodowego jakie miałby przeprowadzić organ pierwszej instancji. Ograniczono się tylko do wskazania zastrzeżeń merytorycznych rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej w trakcie postępowania wszczętego w trybie art. 149 § 2 K.p.a. organ administracji przeprowadził prawidłowo ponownie postępowanie, dokonując w ramach tego postępowania, wszelkich koniecznych uzgodnień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz, 1270, ze zm.) - dalej w skrócie; P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2009r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Burmistrz Gminy K. postanowieniem z [...] maja 2008r. - działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. - wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] września 2005r. ustalającą na wniosek skarżącej warunki zabudowy, ze względu na fakt, iż decyzja z [...] września 2005r. została wydana bez uzgodnienia z organem właściwym w sprawie melioracji wodnych. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ pierwszej instancji decyzją z [...] lutego 2009r. - podjętą na zasadzie art. 145 § 1 ust. 6 i art. 151 § 1 ust. 2 K.p.a. - uchylił decyzję ostateczną z [...] września 2005r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej m. in. na budowie samoobsługowej myjni samochodowej przewidzianej do realizacji na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K. i orzekł o istocie sprawy, tj. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej m. in. na budowie samoobsługowej myjni samochodowej przewidzianej do realizacji na działce nr [...], a także na budowie zjazdu z ul. [...] przewidzianego do realizacji na części działki nr [...] -położonych przy ul. [...] w K. Następnie decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2009r. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja jest więc decyzją wydaną w instancji odwoławczej w ramach postępowania wznowieńiowego i podjętą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo w rażący sposób w przeprowadzonym postępowaniu naruszył przepisy procesowe. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Dalej wskazać należy, iż według art. 149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie - stosownie do normy art. 149 § 2 K.p.a. - stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem obowiązkiem organu - po wznowieniu postępowania - jest przeprowadzenie postępowania co do przyczyny wznowienia i w jego wyniku stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, w której wznowiono postępowanie. Jeżeli organ stwierdzi istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 lub art. 145 a K.p.a.: 1) uchyla dotychczasową decyzję ostateczną i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy lub 2) nie uchyla dotychczasowej decyzji ostatecznej, lecz stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, wówczas gdy zachodzą tzw. przesłanki negatywne z art. 146 K.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. 3) Orzeczenia tej treści muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 K.p.a. W kontekście przytoczonych regulacji prawnych i poczynionych wywodów -w ocenie Sądu - organ odwoławczy słusznie zauważył, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez przeprowadzenia postępowania co do podstaw wznowienia. Zadość temu obowiązkowi - wbrew temu co twierdzi skarżąca - nie czyni powołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. i wskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji - przyczyny wznowienia. Obowiązkiem bowiem organu pierwszej instancji w stadium postępowania rozpoznawczego w sprawie wznowienia postępowania było najpierw ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna z [...] września 2005r., było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 145 § 1 K.p.a. (za wyjątkiem podstawy z pkt 4 tego przepisu, bowiem postępowanie wznowieniowe w sprawie wszczęto z urzędu), co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego. Następnie -co również słusznie zauważył organ odwoławczy - usunięcie wadliwości zakończonego decyzją ostateczną postępowania zwykłego i ustalenie wpływu tej wadliwości na byt prawny decyzji ostatecznej, zaś w zależności od poczynionych ustaleń uchylenie dotychczasowej decyzji ostatecznej i wydanie decyzji nowej rozstrzygającej o istocie sprawy lub stwierdzenie wydania dotychczasowej decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji. Oznacza to przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną z [...] września 2005r. Przy tym organ pierwszej instancji, co także podkreśliło Kolegium w zaskarżonej decyzji, winien mieć na względzie, iż granice postępowania rozpoznawczego sprawy wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 1992r., sygn, akt SA/Wr 534/92 (publ. ONSA 1993, nr 4, poz. 92) przyjęto, iż: "Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 K.p.a. przez rozpoznanie sprawy niezakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji". W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (B, Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2005, s. 672 - 673). Rozszerzenie żądania, zmiana jednego z elementów składających się na tożsamość sprawy powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą administracyjną. Mając na względzie powyższe nie można skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu, jak to czyni skarżąca, wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo organ ten uznał, iż sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji w kwestiach miarodajnych dla ostatecznego jej rozstrzygnięcia, którego wyniki winny znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu - sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącą, iż uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania nastąpiło tylko z tego powodu, że nie uzasadniono podstawy wznowienia. Kolejnym powodem podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia było wydanie decyzji z [...] lutego 2009r. z przekroczeniem granicy postępowania w sprawie wznowienia postępowania, która jest wyznaczona zakresem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Właściwie organ odwoławczy zauważył, iż jeżeli intencją strony była zmiana (rozszerzenie) żądania, wówczas winna ona złożyć nowe podanie o ustalenie warunków zabudowy. Trafnie także organ zauważył w odpowiedzi na skargę, iż "w aktach sprawy brak jest zaleceń zarządu drogi wojewódzkiej w przedmiocie konieczności rozszerzenia wniosku. Kwestii obsługi komunikacyjnej działki nr [...] dotyczy znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Zarządu Województwa [...] w W. z [...] listopada 2006r., a także pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego w W. z [...] grudnia 2006r., jednakże oba te dokumenty zostały wydane przed wznowieniem postępowania". Nadto przeciwko rozważaniu możliwości podjęcia przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia w okolicznościach wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. przemawia zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 K.p.a. Merytoryczne orzekanie w takiej sytuacji prowadziłoby do pozbawienia skarżącej istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej. Również chybionymi są zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 6, art. 149 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a., głównie z powodu braku bezpośredniego stosowania tych przepisów przez organ odwoławczy. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję działało w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto nie można podzielić twierdzeń skarżącej jakoby organ drugiej instancji zakwestionował prawidłowość wznowienia postępowania, możliwość wydania w postępowaniu wznowieniowym decyzji co do istoty sprawy oraz przyjął, że rozszerzenie wniosku przez skarżącą w toku postępowania wznowieniowego nie miało wpływ na wynik sprawy ("na decyzję"). Otóż wcale Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało, iż rozszerzenie wniosku nie miało wpływu na podjętą decyzję w trybie wnowieniowym, ale że organ pierwszej instancji treścią wydanego rozstrzygnięcia wykroczył poza dopuszczalny zakres postępowania wznowieniowego, wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji z [...] września 2005r. i orzekł co do istoty, ustalając warunki zabudowy dla zupełnie nowej inwestycji, bowiem obejmującej swoim zakres dodatkowo budowę zjazdu, z jednoczesnym rozszerzeniem terenu inwestycji na część działki [...]. Zatem nie dla inwestycji, która była przedmiotem postępowania zakończonego wymienioną decyzją ostateczną. W konsekwencji orzekł w innej sprawie, nie będącej tożsamą ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną z [...] września 2005r. W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP w sposób przytoczony przez skarżącą. Zatem Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.