IV SA/Wa 1607/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - R. P. i R. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "S." s.c. wnioskiem z dnia 11 czerwca 2013 r., zwrócili się do Prezydenta W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania z funkcji biurowej: w części parteru na usługi handlu (sklepy), w części 1 i 2 piętra na niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej oraz z części piwnicy na usługi gastronomii (restauracja), w budynku biurowo-usługowym przy ul. M. wraz z zagospodarowaniem na działce nr [...] z obrębu [...], na terenie Dzielnicy U. Zarząd Dzielnicy U. decyzją z dnia [...]stycznia 2014 r. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania z funkcji biurowej: w części parteru na usługi handlu (sklepy), w części 1 i 2 piętra na niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej oraz z części piwnicy na usługi gastronomii (restauracja), w budynku biurowo-usługowym przy ul. M. wraz z zagospodarowaniem na działce nr [...] z obrębu [...], na terenie Dzielnicy U. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." (dalej: "skarżąca"), podnosząc, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji narusza interesy osób trzecich poprzez niezapewnienie dostępu do miejsc parkingowych usytuowanych na terenie nieruchomości przy ul. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy U. z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do już istniejących w otoczeniu standardów. Kolegium podało, że organ I instancji dokonał analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., z której wynika, iż istniejący budynek składa się z segmentów A, B i C, usytuowanych na działce nr [...] przy ul. M. W budynku znajdują się lokale biurowe oraz lokale, dla których: został zmieniony sposób użytkowania z funkcji biurowej na funkcję usługową, tj. apteki, przychodnie zdrowia, gastronomię i garaż podziemny. Na terenie działki nr [...] znajduje się parking dla samochodów osobowych. Z budynkiem sąsiadują: od strony wschodniej budynek związany z obsługą techniczną (RWE, elektroenergetyka) oraz budynki związane z obsługą samochodów, zaś, od strony zachodniej inwestycja sąsiaduje z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami w parterach. Od strony północnej na działce nr 1 (w pasie drogowym ul. P.) i od strony południowej na działce nr [...], znajdują się naziemne parkingi. Organ I instancji w ramach przeprowadzonej, analizy ustalił również, iż segmenty budynku A, B i C zostały wybudowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i oddane do użytkowania. Działka, na której posadowiony jest budynek stanowi własność W. w użytkowaniu wieczystym S. sp. z o.o. Kolegium stwierdziło że z akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania z funkcji biurowej: w części parteru na usługi handlu (sklepy), w części 1 i 2 piętra na niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej oraz z części piwnicy na usługi gastronomii (restauracja), w budynku biurowo-usługowym spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem stanowi kontynuację funkcji istniejących już w budynku. Teren inwestycji posiada zapewniony dostęp do dróg publicznych od strony ul. P., jak również od strony ul. M. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, która projektowana jest na terenie nie wymagającym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem Kolegium, mając powyższe na uwadze, uznać należy, że zmiana sposobu użytkowania z funkcji biurowej: w części parteru na usługi handlu (sklepy), w części 1 i 2 piętra na niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej oraz z części piwnicy na usługi gastronomii (restauracja), w budynku biurowo-usługowym jest zgodna z warunkami wynikającymi z zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, a zatem wszelkie wątpliwości w stosowaniu przepisów ustawy, należy interpretować na korzyści inwestora. Organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmowną tylko w przypadku gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem w niniejszej sprawie wszystkie wymogi określone, w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione. Kolegium podało, iż teren planowanej inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony ul. P. i od strony ul. M., wskazano również, że teren ma wystarczające uzbrojenie w media. Kolegium nie podzieliło zarzutu dotyczącego braku zapewnienia miejsc parkingowych. Podało, że w pkt 1.3 decyzji organ I instancji wyraźnie wskazał, iż na etapie pozwolenia na budowę należy zbilansować istniejącą ilość miejsc postojowych z ilością niezbędną do obsługi planowanej inwestycji według wskaźnika dla II strefy, parkowania w W. dla: usług z zakresu ochrony zdrowia w ilości minimum 12 miejsc postojowych na 10 gabinetów, usług handlu detalicznego, w ilości minimum 30 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni sprzedażowej, usług gastronomii w ilości minimum 16 miejsc postojowych na 100 miejsc konsumpcyjnych, innych usług w ilości minimum 25 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Dodatkowo zwrócił uwagę, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić, tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Podkreśliło, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, w którym organ bada zamierzenie inwestycyjne w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Celem więc decyzji o warunkach zabudowy jest wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Zarządu Dzielnicy U. z dnia [...] stycznia 2014 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 i § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588), jak również art. 7, art. 77, oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "Kpa") mające istotny wpływ na wynik sprawy przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że planowana inwestycja powodować będzie drastyczne pogorszenie obsługi komunikacyjnej nie tylko zamierzenia inwestycyjnego, ale również obiektów wchodzących w skład zasobów mieszkaniowych (budynków wielomieszkaniowych) skarżącej zlokalizowanych na działkach sąsiednich poprzez: a) znaczne zwiększenie natężenia ruchu w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania budynku (sklepy, niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej), a co się z tym wiąże potrzebę zapewnienia większej ilości miejsc postojowych niż dotychczas istniejąca na terenie planowanej inwestycji, co ze względu na obecną zabudowę na tym terenie jest niemożliwe do realizacji, b) niezapewnienie dostępu do już istniejących miejsc postojowych usytuowanych na terenie planowanej inwestycji, bowiem dotychczasowy parking zlokalizowany na terenie inwestycji nie jest udostępniany osobom trzecim korzystającym chociażby z już istniejącego niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, c) permanentne zajmowanie przez pracowników i klientów korzystających z istniejącego na terenie inwestycji budynku z miejsc postojowych zlokalizowanych wzdłuż ulicy M. pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej i wewnątrz sąsiadującego osiedla wchodzącego w skład zasobów skarżącej. Zdaniem skarżącej organ w zaskarżonej decyzji zupełnie pominął ww. argumentację, bezkrytycznie przyjmując ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, że na etapie pozwolenia na budowę konieczne dopiero będzie zbilansowanie istniejącej ilości miejsc postojowych z ilością niezbędną do obsługi planowanej inwestycji, nie rozważając przy tym kwestii czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy w ogóle możliwe będzie zrealizowanie warunków określonych w utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podała, że wg jej wiedzy inwestor dysponuje ok. 310 miejscami postojowymi, z czego tylko 235 możliwych było do zrealizowania na własnym terenie inwestora. Niewątpliwie zmiana sposobu użytkowania z funkcji biurowej na usługową (sklepy, niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, gastronomią), a więc nastawioną na odbiorcę masowego, spowoduje konieczność zapewnienia większej ilości miejsc postojowych niż dotychczas istniejące, których realizacja na terenach własnych inwestora jest niemożliwa z uwagi na intensywność zabudowy i nie wydaje się również możliwa na działkach sąsiednich. Prawidłowo przeprowadzona natomiast przez organ analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w ocenie skarżącej, prowadzić powinna do wniosku o braku możliwości spełnienia w realiach sprawy wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunku zbilansowania ilości miejsc postojowych (kwestia ta niewątpliwie powinna podlegać również ocenie z punktu widzenia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 5 Kpa). Następnie podniosła, że organ pominął okoliczność, iż utrzymana w mocy decyzja organu I instancji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji nie zawiera obligatoryjnego załącznika określającego granice obszaru analizowanego na kopii mapy, przyjmując de facto za prawidłowe wynikające z tej decyzji ustalenie, że ze względu na charakter inwestycji możliwe jest odstąpienie od wykonania analizy obszaru w formie odrębnego dokumentu. W opinii skarżącej przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem nie stanowi kontynuacji istniejących w budynku usług w zakresie dotyczącym sklepów, które w zrealizowanym budynku objętym zamierzeniem inwestycyjnym dotychczas nie były zlokalizowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie przed organami obu instancji było prowadzone na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek inwestora nie dotyczył lokalizacji nowego obiektu, lecz zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku z funkcji biurowej: w części parteru na usługi handlu (sklepy), w części 1 i 2 piętra na niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej oraz z części piwnicy na usługi gastronomii (restauracja), w budynku biurowo-usługowym przy ul. M. W sytuacji, gdy wniosek inwestora dotyczy zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku również wymagane jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe wynika z brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo organy administracji ustaliły, że na obszarze objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stąd, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla przedmiotowej, inwestycji nastąpiło w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji było możliwe, bowiem w przedmiotowej sprawie spełnione są łącznie wszystkie warunki wskazane w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu dotyczącego nieustalenia prawidłowej liczby miejsc parkingowych należy wskazać, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie, zastępując plan miejscowy, określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. W sprawie niniejszej Sąd nie może podzielić zarzutu skarżącej dotyczącego braku zapewnienia miejsc parkingowych. Należy wskazać, że w pkt 1.3 decyzji organ I instancji wyraźnie podano, iż na etapie pozwolenia na budowę należy zbilansować istniejącą ilość miejsc postojowych z ilością niezbędną do obsługi planowanej inwestycji według wskaźnika dla II strefy, parkowania w W. dla: usług z zakresu ochrony zdrowia w ilości minimum 12 miejsc postojowych na 10 gabinetów, usług handlu detalicznego, w ilości minimum 30 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni sprzedażowej, usług gastronomii w ilości minimum 16 miejsc postojowych na 100 miejsc konsumpcyjnych, innych usług w ilości minimum 25 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Sąd ponownie podkreśla, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić, tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. Dotyczy to również usytuowania i konkretnej liczby miejsc parkingowych. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, iż materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., został zebrany i rozpatrzony prawidłowo, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdza, iż organ dokonał dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w decyzji i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał decyzję zgodną z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadną.