IV SA/Wa 1608/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odpadów - oddala skargę - IV SA/Wa 1608/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Środowiska (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy B. (dalej "skarżącej") od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałka") z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych (dalej "decyzji Marszałka"), utrzymał decyzję Marszałka w mocy. Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowy Zakład Budżetowy Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B. (dalej "wnioskodawca") wniósł do Marszałka o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...], zmienionej decyzją Marszałka z dnia [...] czerwca 2010 r., zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych dla Gminy B. (decyzja z dnia [...] listopada 2007 r., zmieniona decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. - zwana dalej "decyzją w sprawie instrukcji"). Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., wydaną na podstawie art.155 k.p.a., Marszałek orzekł o: I. zmianie decyzji w sprawie instrukcji poprzez zmianę nazwy jej adresata (zastąpienie aktualną nazwą wnioskodawcy nazwy "Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B."), II. odmowie zmiany punktu IV decyzji w sprawie instrukcji, zobowiązującego adresata decyzji do zainstalowania (na kwaterze nr 1 i nr 2) pochodni do spalania gazu składowiskowego w terminie do [...] grudnia 2010 r. Decyzja Marszałka została doręczona wnioskodawcy. Wnioskodawca wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Marszałka, podnosząc w szczególności, co następuje: - składowisko wytwarza biogaz o znikomej ilości metanu (0,01 % obj. metanu, z czego zawartość maksymalna wyniosła 0,24 % objętości), - minimalna konieczna ilość metanu w powietrzu celem zainicjowania procesu spalania wynosi 15% obj., - mieszanina metanu z powietrzem w stężeniu objętościowym 4,5 do 15 metrów ma właściwości wybuchowe, - składowisko w B. nie spełnia warunku koniecznego do zainicjowania spalania biogazu w pochodni, albowiem nie ma w nim minimalnej zawartości metanu w biogazie w ilości 15%, - sama obecność na składowisku odpadów biodegradowalnych nie wystarcza do zainicjowania spalania biogazu w pochodni. Formułując powyższe twierdzenia, wnioskodawca powołał się na dowody w postaci: 1) Sprawozdania z monitoringu gazu składowiskowego i składu morfologicznego odpadów, 2) Sprawozdania z realizacji planu gospodarki odpadami dla gminy B. Rozpatrzywszy wniesione odwołanie zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Minister utrzymał w mocy decyzję Marszałka. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje: Zgodnie z §9 ust.1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. z 2003 r. Nr 61, poz.549 z późn.zm.), dalej "rozporządzenia Ministra", składowisko odpadów, na którym przewiduje się składowanie odpadów ulegających biodegradacji, wyposaża się w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego. Przepis paragrafu 9 ust.2 aktu stanowi z kolei, że gaz składowiskowy oczyszcza się i wykorzystuje do celów energetycznych, a jeżeli jest to niemożliwe - spala w pochodni. Wymogi w tym zakresie winny być znane podmiotowi zarządzającemu składowiskiem odpadów. Przedmiotowe składowisko funkcjonuje już od 1994 r., przyjmując odpady ulegające biodegradacji. Od wielu lat winno ono być wyposażone w instalację do odprowadzania biogazu. Odgazowanie pasywne w postaci studni odgazowujących nie może być uznane za działanie zgodne z wymaganiami prawa i to niezależnie od ciążącego na stronie obowiązku wynikającego z §9 ust.2 rozporządzenia Ministra. Przedłożonych wyników badań nie można uznać za wiarygodne, albowiem: (-) dla składowiska nie zostały wykonane jakiekolwiek próby sondowania lub też pompowania, które wskazywałyby na potencjalną ilość występującego biogazu, (-) pobór próbek będących podstawą badań nie został wykonany przez laboratorium akredytowane. Organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego. W ocenie Ministra powyższe okoliczności stanowiły przesłanki uzasadniające utrzymanie w mocy decyzji Marszałka. Podkreślania wymaga, że Minister zakwalifikował odwołanie złożone w niniejszej sprawie nie jako odwołanie wnioskodawcy a jako "odwołanie Gminy B." (rozstrzygniecie decyzji). Ponadto Minister uznał skarżącą Gminę B. jako stronę postępowania, doręczając jej decyzję odwoławczą (obok wnioskodawcy i organu I instancji). Skarżąca (Gmina B.) wniosła skargę na decyzję Ministra, podtrzymując stanowisko w sprawie i podkreślając, że wykonanie nie znajdującego racjonalnego uzasadnienia obowiązku zainstalowania pochodni naraża ją na znaczne koszty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Środowiska z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.- zwanej dalej "p.p.s.a."). Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji i w konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia wymaga zaistnienia przesłanek określonych w art.145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do brzmienia przywołanej regulacji, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skargę należało oddalić, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Ministra nie narusza przepisów prawa w stopniu stanowiącym podstawę do jego uchylenia (nie zawiera zatem uchybień, o których mowa powyżej). W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia o charakterze formalnym, związana z legitymacją skarżącej Gminy. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne dotyczyło praw i obowiązków administracyjnych wnioskodawcy posiadającego status samorządowego zakładu budżetowego, a zatem samorządowej jednostki organizacyjnej, nie posiadającej osobowości prawnej. Podmiot taki może być zarówno stroną postępowania administracyjnego (art.29 k.p.a.), jak i sądowo - administracyjnego (art.25 § 2 p.p.s.a.). Pomimo ścisłych związków organizacyjnych, majątkowych i finansowych z jednostką samorządu terytorialnego, która utworzyła jednostkę organizacyjną, nie posiadającą osobowości prawnej, podmioty te zachowują w świetle przepisów prawa administracyjnego i przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrębność. Oznacza to, że w sprawach dotyczących ich interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. występują samodzielnie, z zachowaniem zasad reprezentacji określonych w stosownych regulacjach prawnych. Stosownie do powyższego osobą umocowaną do działania w imieniu wnioskodawcy jest Dyrektor (§ 8 ust.1 pkt 1 Statutu wnioskodawcy uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2008 r. w brzmieniu zmienionym uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] stycznia 2011 r.). W konsekwencji powyższego postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją Ministra prawidłowo: (-) dotyczyło zmiany decyzji administracyjnej, której adresatem był poprzednik prawny wnioskodawcy, (-) zostało wszczęte na wniosek wnioskodawcy wszczęty we własnym imieniu, (-) toczyło się z udziałem wnioskodawcy, występującym we własnym imieniu, w tym w szczególności we własnym imieniu składającym odwołanie. Konsekwentnie zatem wnioskodawca był legitymowany do wniesienia we własnym imieniu skargi do Sądu. Wnioskodawca, występujący dotąd samodzielnie, kroku takiego jednakże zaniechał, co w ocenie Sądu należy łączyć z faktem, że Minister tj. organ odwoławczy uznał za stronę postępowania również Gminę B., a zatem podmiot prawa nadrzędny nad wnioskodawcą. Uznać w tej sytuacji należy, że skarżąca Gmina uzyskała tzw. interes formalny, w oparciu, o który wniosła skargę do Sądu. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest - zgodnie z zakresem jego właściwości - ocena, czy odmowne rozpatrzenie przez organy obu instancji żądania wniosku w przedmiocie uchylenia w treści decyzji dotyczącej instrukcji obowiązku instalacji pochodni, o której mowa w §9 ust.2 rozporządzenia Ministra w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów znajdowało oparcie w przepisach prawa. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, albowiem sformułowana w sposób kategoryczny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych treść przywołanego przepisu aktu wykonawczego nakłada na podmiot prowadzący składowisko odpadów ulegających biodegradacji obowiązek oczyszczania gazu składowiskowego i wykorzystania do celów energetycznych, a jeżeli jest to niemożliwe - do spalania w pochodni. Przywołany przepis wskazuje zatem jedynie dwa alternatywne w stosunku do siebie sposoby zagospodarowania gazu składowiskowego, nie przewidując w tym zakresie odstępstw, czy wyjątków, w szczególności nie wiążąc powstania obowiązku zagospodarowania gazu składowiskowego ze stwierdzeniem jego konkretnych parametrów. Wynika stąd, że sam fakt powstawania gazu składowiskowego w składowisku, w niniejszej sprawie nie kwestionowany, powoduje konieczność jego zagospodarowania w sposób opisany powyżej. W tej sytuacji, w braku możliwości oczyszczania przez wnioskodawcę gazu składowiskowego i wykorzystania go do celów energetycznych, podmiot ten jest zobowiązany do spalania gazu w pochodni, który to obowiązek stwierdzono w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska i który nie mógł być w świetle przywołanych powyżej regulacji zniesiony w trybie art.155 k.p.a.. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a