IV SA/Wa 1608/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego - oddala skargę - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z [...] czerwca 2014 r. - zaskarżoną skargą przez Powiatowy Zarząd Dróg w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z [...] listopada 2013 r. udzielającą Prezydentowi Miasta B. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę i wykonanie przepustów oraz przebudowę (wyprofilowanie) rowu, do którego odprowadzane są wody opadowe z ulicy [...] w B. na odcinku od wylotu kanalizacji deszczowej do drogi powiatowej w miejscowości P. k. B. Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezydent Miasta B. wniósł do Starosty Powiatu B. z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na remont przepustów i rowu, do którego są odprowadzane wody opadowe z ul. [...] w B. na odcinku od wylotu kanalizacji deszczowej (w ul. KD-4L) do drogi powiatowej w miejscowości P. k. B. Starosta Powiatu B. decyzją z [...] listopada 2013 r. udzielił Prezydentowi Miasta B. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę i wykonanie przepustów oraz przebudowę rowu na długości 1 245 m przez jego poszerzenie do szerokości 0,80 m, wyprofilowanie skarp przez nadanie im nachylenia od 1:1 do 1:1,5 na odcinku od wylotu kanalizacyjnego z ul. [...] do drogi powiatowej w miejscowości P. Odwołanie od decyzji z [...] listopada 2013 r. wniósł Powiatowy Zarząd Dróg w B. Odwołujący się zażądał uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i ponownego przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanu rowu w pasie drogi powiatowej. Odwołujący się zarzucił, że odcinek rowu R-M przebiegający w pasie drogowym drogi powiatowej oraz kolejny odcinek rowu od przepustu pod drogą powiatową odprowadzający wody w kierunku rzeki H. pominięto przy prowadzeniu postępowania. Odcinek rowu w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] w P. nie został przez projektanta uwzględniony w operacie wodnoprawnym co do jego stanu i ewentualnej potrzeby jego przebudowy. W trakcie postępowania nie brano pod uwagę, czy zwiększona przepustowość przebudowywanego odcinka rowu, przy wprowadzaniu dodatkowych ilości ścieków deszczowych, które dopłyną do rowu przydrożnego, nie spowoduje przepełnienia rowu na odcinku w pasie drogowym drogi powiatowej oraz czy zostanie zapewniony sprawny przepływ wód opadowych, bez zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. - w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia - decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] listopada 2013 r. udzielającą Prezydentowi Miasta B. pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że rozbudowa kanalizacji deszczowej jest zgodna z uchwałą Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. (rejon ul. [...]), uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne wraz ze zmianą w tej uchwale - uchwałą Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Miasto B. posiada także decyzję - pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków deszczowych z ulic: [...], KD-4L i KD-5L do rowu melioracji szczegółowych RM, objętego działalnością G. wydaną przez Starostę H. z [...] stycznia 2013 r. Decyzja ta posiada klauzulę ostateczności i reguluje ona sprawę odprowadzania ścieków. Z kolei omawiane pozwolenie wodnoprawne dotyczy jedynie przebudowy urządzeń wodnych i zgodnie z ustaleniami przeprowadzonego postępowania organu pierwszej instancji nie zwiększy ilości wód opadowych prowadzonych przedmiotowym rowem od strony miasta B. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ uznał, że kwestionowane przez odwołującego się pozwolenie wodnoprawne spełnia uwarunkowania ustawy Prawo wodne i obowiązujących dla niej przepisów wykonawczych. Natomiast sprawę utrzymania rowu na odcinku, który nie objęto udzielonym przez Starostę Powiatu B. pozwoleniem wodnoprawnym można prawnie rozstrzygnąć w trybie art. 64 ust. 1 i 1 a ustawy Prawo wodne. Przepis powyższy ma zastosowanie zarówno w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, jak i po jego zakończeniu. Powiatowy Zarząd Dróg w B. w skardze na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] czerwca 2014 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza prawo i jego interes prawny, gdyż w prowadzonym postępowaniu nie został uznany za stronę postępowania, pomimo że jest właścicielem odcinka rowu melioracyjnego zlokalizowanego w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1551B, do którego będą odprowadzane ścieki deszczowe z ulic w mieście B. Dalej skarżący zauważył, że wystąpił do Starostwa Powiatowego w H. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty H. z [...] stycznia 2013 r. udzielającą Miastu B. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków deszczowych do rowu melioracji szczegółowych R-M., o której wspomina organ w zaskarżonej decyzji. W postępowaniu tym została wydana decyzja Starosty H. z [...] września 2013 r. odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2013 r. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., które do dnia dzisiejszego nie zostało rozpatrzone. W związku z powyższym postępowanie w sprawie decyzji Starosty H. z [...] stycznia 2013 r. nie zostało ostatecznie rozstrzygnięte. Skarżący podniósł, że udzielając pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzenie wód opadowych do rowu oraz na przebudowę tego rowu melioracyjnego, rozpatrywano oddziaływanie wód opadowych wyłącznie na odcinku rowu od granicy miasta B. do drogi powiatowej nr 1551B. Odcinek rowu R-M przebiegający w pasie drogowym drogi powiatowej oraz kolejny odcinek rowu od przepustu pod drogą powiatową odprowadzający wody w kierunku odbiornika, tj. rzeki H., przy prowadzeniu postępowań pominięto. Rów R-M stanowi urządzenie ciągłe przy odprowadzaniu wód opadowych do rzeki H. Odcinek rowu w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1551B w P. nie został uwzględniony w opracowaniu, co do jego stanu i ewentualnej potrzeby jego przebudowy. Nie uwzględniono stanu technicznego przepustów (pod zjazdami na posesje) na odcinku rowu znajdującego się w ciągu drogi powiatowej oraz przepustu zlokalizowanego pod drogą powiatową w zakresie zapewnienia odpowiednich parametrów technicznych (przepustowości) do odprowadzenia dodatkowych wód opadowych. Ostatecznie skarżący stwierdził, że niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia powyższych kwestii. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, tym samym podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zauważył, że skarżący był stroną postępowania toczącego się przed Starostą Powiatu B., jak i przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.; wydane pozwolenie wodnoprawne dotyczyło jedynie przebudowy urządzeń wodnych - rowów oraz zlokalizowanych na nim przepustów na odcinku od wylotu ścieków do drogi powiatowej 1551B. Wykonanie powyższych robót było konieczne dla udrożnienia rowu, przywrócenia jego przekroju w tym wykonania w miejscach istniejących betonowych przepustów od = 60 cm, "nowych przepustów" z rur HDPE 80 cm oraz jego odmulenia na całej długości L = 1245 m. Przewidziana reprofilacja przekroju rowu oraz przebudowa przepustów ma na celu poprawę spływu wód, nie zwiększa obszaru zlewni melioracyjnej rowu, jak i ilości wód opadowych prowadzonych przedmiotowym rowem od strony miasta B., która została ustalona w wysokości Qh max = 332,1 m3/h dla powierzchni zlewni zredukowanej - 29 ha. Ponadto sprawa utrzymania rowów melioracyjnych leży w gestii ich właściciela, którym w pasie drogowym jest skarżący. To właściciel rowu może w trybie art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne wnioskować o ustalenie kosztów utrzymania urządzeń wodnych w stosunku do odnoszących korzyści z jego funkcjonowania. Jak wynika z dokumentów prowadzącego ewidencję urządzeń wodnych melioracji szczegółowych - Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B., rów przydrożny drogi powiatowej utrzymał swoją dotychczasową funkcję rowu melioracyjnego (czemu nie zaprzecza wnoszący skargę). Miasto B. nie ma obowiązku wykonywania odbudowy rowu w granicach pasa drogowego, może jedynie w trybie ww przepisu uczestniczyć w kosztach jego utrzymania, zaś objęty projektem i pozwoleniem wodnoprawnym odcinek rowu dotyczy fragmentu zlokalizowanego na działkach osób prywatnych. Sprawę odprowadzania ścieków deszczowych reguluje pozwolenie wodnoprawne - decyzja Starosty H. będąca decyzją ostateczną, w stosunku do której wznowiono postępowanie, w następstwie którego Starosta H. wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2013 r. wydanej dla Miasta B. na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie wód opadowych z ulicy [...] i projektowanych ulic KD-4L i KD-5L, która w następstwie odwołania Powiatowego Zarządu Dróg w B., została przekazana do tut. organu i jest przedmiotem rozpatrywania przez Dyrektora RZGW W.. Jak wynika z dokumentów przedmiotowej sprawy od 2009 r. Miasto B. posiadało pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych w ilości: 882,76 m3/h, co przy aktualnej ilości: 331,1 m3/h jest znaczącym zmniejszeniem. Jednocześnie z otrzymanych dokumentów wynika, że zasięg oddziaływania wód opadowych odprowadzanych z miasta B., nie obejmuje drogi powiatowej 1551B i odcinka rowu melioracyjnego przebiegającego w pasie drogowym. Z racji swojej funkcji związanej w odwodnieniem gruntów około 139 ha, kilkuletni brak konserwacji rowu melioracyjnego M na terenie gminy C. powodował, że jego faktyczna przepustowość nie przekraczała 20% projektowej. Systematyczne pogarszanie jego stanu było następstwem podtapiania przyległych gruntów i zabudowań. Stąd w świetle następujących faktów: - pozwolenie udzielono zgodnie z wnioskiem, który dotyczył wykonania przebudowy urządzeń wodnych na odcinku od wylotu ścieków do drogi powiatowej, - szczególne korzystanie z wód związane z odprowadzaniem ścieków deszczowych zostało rozstrzygnięte odrębną decyzją ostateczną, - sprawa utrzymania rowu melioracyjnego w pasie drogowym należy do jego właściciela, - decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy przedstawiając skarżącemu dalszy tryb postępowania, który pozwoli mu na osiągnięcie zamierzonego celu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] czerwca 2014 r. i utrzymania nią w mocy decyzja Starosty Powiatu B. z [...] listopada 2013 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zauważyć należy, że skarga ma charakter opisowy, brak w niej konkretnych zarzutów wskazujących na naruszenia: przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy prawa materialnego (np. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne z zakresu regulacji dotyczących pozwolenia wodnoprawnego) mające wpływ na wynik sprawy. Niemniej Sąd - mając prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego niezależnie od podniesionych zarzutów czy ich braku - stwierdził legalność zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji (pozwolenia wodnoprawnego). Po pierwsze w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i regulacji stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji, w stopniu który dawałby podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego oraz zasadami postępowania dowodowego, w szczególności z regulacjami art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 10 § 1 K.p.a. W efekcie tak przeprowadzonego postępowania doprowadzono do wydania decyzji z [...] listopada 2013 r. - pozwolenia wodnoprawnego i zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2014 r. Wydane pozwolenie odpowiada przepisom rozdziału 4 zatytułowanego "Pozwolenie wodnoprawne" ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012, poz. 145). W tym miejscu, mając na uwadze treść skargi, należy w sposób szczególny podkreślić, że wszczęcie postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego następuje na wniosek, do którego dołącza się m. in. operat wodnoprawny, będący podstawą wydawanej decyzji. Wnioskodawca w swoim wniosku określa więc przedmiot sprawy, a organ administracji ograniczony jest zwartym we wniosku żądaniem. Przedmiot rozstrzygnięcia jest zdeterminowany zakresem złożonego wniosku i wszelkie niezgodności między wnioskiem a decyzją przesądzają o uznaniu rozstrzygnięcia za wadliwe. Oznacza to, że zakres udzielonego pozwolenia wodnoprawnego powinien co do zasady odpowiadać zakresowi zgłoszonego wniosku o jego udzielenie. Zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy Prawo wodne przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na wniosek inwestora - Prezydenta Miasta B. I tak zawnioskowano o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę i wykonanie przepustów oraz przebudowę (wyprofilowanie) rowu, do którego odprowadzane są wody opadowe z ulicy [...] w B. na odcinku od wylotu kanalizacji deszczowej do drogi powiatowej w miejscowości P. k. B. Do wniosku dołączono - wymagany art. 131 ust. 2 ustawy Prawo wodne - operat wodnoprawny wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. Z opisu tego wynika, że na skutek realizacji pozwolenia wodnoprawnego dojdzie do rozbiórki istniejących przepustów i budowy nowych przepustów, dno rowu zostanie poszerzone, rów zostanie poddany reprofilacji, Obszar zlewni nie ulegnie zmianie. Poprawiony zostanie przepływ wód przez przepust w związku z wykonaniem nowego i odmuleniem rowu oraz umocnieniem skarp i dna rowu. Zatem - jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę - odprowadzania wód opadowych dotyczy - funkcjonująca w obrocie prawnym - ostateczna decyzja Starosty H. z [...] stycznia 2013 r. Natomiast przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z [...] listopada 2013 r. jest przebudowa urządzenia wodnego - rowu oraz zlokalizowanych na nim przepustów na odcinku od wylotu kanalizacji deszczowej do drogi powiatowej 1551B. Celem udzielonego pozwolenia jest doprowadzenie do udrożnienia rowu przez przywrócenie jego przekroju, wykonanie w miejscach istniejących betonowych przepustów - nowych przepustów oraz jego odmulenie na całej długości. Reprofilacja przekroju rowu i przebudowa przepustów poprawi spływ wód, nie zwiększy obszaru zlewni melioracyjnej rowu, jak i ilości wód opadowych prowadzonych przedmiotowym rowem od strony miasta B. Wobec przedstawionego zakresu zgłoszonego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, w konsekwencji jego przełożenia na udzielone decyzją z [...] listopada 2013 r. pozwolenie wodnoprawne, zakresem postępowania nie można było objąć - jak tego chciał skarżący - odcinka rowu melioracyjnego przebiegającego w pasie drogowym drogi powiatowej oraz kolejnego odcinka rowu od przepustu pod drogą powiatową odprowadzającego wodę w kierunku odbiornika - rzeki H. Natomiast, za stan rowu i ewentualną potrzebę jego przebudowy odpowiada jego właściciel, którym w pasie drogowym jest skarżący. Po drugie nie można zgodzić się ze skarżącym, że w postępowaniu, w którym wydano przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne, nie został uznany za stronę postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżący był stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Skarżący otrzymał: pismo informujące o wszczęciu postępowania z [...] czerwca 2013 r., pismo z [...] lipca 2013 r., decyzję z [...] listopada 2013 r., pismo informujące o prawie wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a. i wreszcie decyzję z [...] czerwca 2014 r. Nadto uczestniczył w postępowaniu czynnie, tj. składał pisma, jako jedyny - spośród obszernej listy stron postępowania - wniósł odwołanie, którego rozpoznanie skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzję tę zaskarżył skargą do sądu administracyjnego. Po trzecie nie można podzielić twierdzenia skarżącego jakoby decyzja Starosty H. z [...] stycznia 2013 r. (o której już wyżej wspomniano) udzielająca Prezydentowi Miasta B. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie wód opadowych z ulicy [...], projektowanych ulic KD-4L i KD-5L i rezerwy pod nowo projektowane ulice w rejonie ulicy [...] do rowu otwartego (do ziemi) nie była ostateczna. Ostateczność decyzji z [...] stycznia 2013 r. potwierdza chociażby toczące się z inicjatywy skarżącego postępowanie wznowieniowe, jako że tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie (art. 145 § 1 K.p.a.). Sąd - badając legalność zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy stanowiące podstawę jej wydania i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.