IV SA/Wa 161/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2009 r. sprawy ze skargi W. S. i H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących W. S. i H. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 161/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].11.2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza miasta P. z dnia [...].09.2008 r., ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie publicznego placu zabaw oraz zespołu boisk sportowych (boisko do piłki nożnej, koszykówki i siatkówki), na terenie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta P. i należących do tej Gminy. We wniesionych odwołaniach J. S. i H. S. oraz C. F. i W. F. podnieśli m. in., że na skutek protestów mieszkańców, przed wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie, został nałożony na gminę P. obowiązek rozbiórki boisk już na tym terenie istniejących. Z tego względu Burmistrz miasta P. tym bardziej powinien wyłączyć się od wydania decyzji I instancyjnej w rozpatrywanej sprawie. Wskazano także, iż wniosek o lokalizację tej inwestycji podpisany przez zastępcę Burmistrza P. nosi datę [...].07.2009 r., a za datę jego wpływu przyjęto dzień [...].07.2009 r., o czym świadczy zamieszczona na nim prezentata. Podniesiono nadto, iż budowa boisk sportowych nie stanowi realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pozostałe wniesione odwołania nie odniosły zamierzonego skutku. Umorzono bowiem postępowania odwoławcze, z uwagi na brak przymiotu strony u odwołujących się, które to rozstrzygnięcia stały się ostateczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymując decyzję lokalizacyjną w mocy z odwołań odwołaniach J. S. i H. S. oraz C. F. i W. F. uzupełniło materiał dowodowy sprawy o brakujące: uprawnienia architekta, który sporządził projekt przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, aktualny wypis z rejestru gruntów oraz mapę ewidencyjną w skali 1:1000 dla przedmiotowego obszaru. W uzasadnieniu swej decyzji SKO przyjęło, iż zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy stanowi inwestycję celu publicznego, jednakże stanowiska swego nie uzasadniło. Wskazało, że obwieszczenie o jego realizacji w myśl art. 53 ust. 1 1 zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej - Urzędu miasta P. oraz w prasie lokalnej - Tygodniku P.. W ocenie organu odwoławczego trafnie przyjęto, iż inwestycja ta nie wymaga uzgodnienia z organami współdziałającymi. Organem właściwym do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji - w zakresie obsługi komunikacyjnej - jest natomiast organ I instancji, a zatem jego stanowisko nie przyjmuje formy postanowienia i nie podlega ogłoszeniu. Jednocześnie wskazało, że od [...].12.1994 r. organ może wydawać decyzję, w której jest stroną, ponieważ przepisy przewidujące w takim przypadku wyłączenie organu zostały uchylone. We wniesionej skardze J. S. i H. S. oraz C. F. i W. F. zarzucili: - naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 7 oraz art. 8 Kpa, przez wydanie decyzji przez organ samorządu w sprawie, której wynik dotyczy interesu prawnego tejże Gminy; naruszenie art. 107 § 1 oraz 3, 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1 Kpa w zw. z art. 140 Kpa, art. 50 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez brak odniesienia się do zarzutu odwołania strony, odnoszącego się do podstaw (faktycznych oraz prawnych) uznania budowy placu zabaw oraz zespołu boisk sportowych za inwestycję celu publicznego; naruszenie art. 107 § 1 oraz 3 w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1 Kpa w zw. z art. 140 Kpa, przez nieuwzględnienie i nieodniesienie się do wydania w trakcie postępowania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].10.2008 r., nr [...], nakazującej Gminie P. rozbiórkę obiektów infrastruktury sportowej, budowy których to obiektów dotyczy przedmiotowa decyzja Burmistrza miasta P. z dnia [...].09.2008 r., ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego. Skarżący podkreślili, że w ich ocenie, kwestia istnienia boisk oraz placu zabaw na działkach o numerach [...] oraz [...] została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].10.2008 r., nr [...]. Wydanie zatem kolejnych decyzji dotyczących tej samej kwestii stoi w sprzeczności z art. 16 Kpa i skutkuje utratą zaufania do organów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a dodatkowo 2 wskazało, iż do zamierzonej inwestycji, z uwagi na szeroki jej zakres, nie można stosować art. 29 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a więc uznać, iż wystarczy zgłoszenie. Nadto jej realizacja spowoduje zmianę w zagospodarowaniu terenu. Samorządowe Kolegium przyjęło zatem, że inwestycja ta stanowi cel publiczny w oparciu o art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako budowa publicznych obiektów sportowych. Zmierza do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej i mieści się w katalogu zadań własnych Gminy, jak stanowi art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę rozwinięto nadto argumentację wskazującą na brak podstaw do wyłączenia się Burmistrza od rozstrzygania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, odnośnie zainwestowania działek należących do Gminy. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia i nieodniesienia się do wydania w trakcie postępowania lokalizacyjnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].10.2008 r., nr [...], nakazującej Gminie P. rozbiórkę obiektów infrastruktury sportowej, budowy których dotyczy przedmiotowa decyzja Burmistrza miasta P. z dnia [...].09.2008 r. SKO stwierdziło, że decyzja ta nie mogła być brana pod uwagę w postępowaniu lokalizacyjnym. Jej wydanie będzie miało natomiast znaczenie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3 Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. naruszyła przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 15 Kpa, normującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy zobowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, w której organ I instancji wydał decyzję. Jego rola nie ogranicza się więc jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, zobowiązany jest bowiem ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Wydając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien w szczególności zająć stanowisko, odnośnie wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, także wówczas, gdy w jego ocenie, zarzuty te nie są trafne lub nie mają znaczenia w sprawie. Wymaga tego zasada praworządności oraz zasada prawdy obiektywnej. Nadto postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym winno być prowadzone w taki sposób, aby pogłębiało zaufanie obywateli do organów Państwa. Wymóg ten zostaje spełniony w razie dokonania wnikliwej oceny materiału dowodowego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 Kpa, co pozwala na ustalenie stanu faktycznego i podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Także zasada przekonywania zawarta w art. 11 Kpa winna być realizowana w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, bowiem jasne i wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów pozwoli przekonać stronę, iż zapadłe rozstrzygnięcie, jakkolwiek nie uwzględnia jej żądań, nie nosi cech dowolności i przypadkowości, a oparte zostało na obowiązujących przepisach prawa, właściwie zinterpretowanych i zastosowanych. Odnosząc przytoczone rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...].11.2008 r. nie spełnia wskazanych wymogów. Jej uzasadnienie nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie wyjaśniono w niej przede wszystkim, które obiekty z objętych zamierzeniem wnioskodawcy już na tym obszarze istnieją, a co za tym idzie nie odniesiono się do złożonej w charakterze dowodu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].10.2008 r. Dokonanie ustaleń w tym zakresie pozwoliłoby stwierdzić, które obiekty z zamierzonych przez inwestora wymagają jeszcze zrealizowania. We wniosku o 4 wydanie decyzji lokalizacyjnej zapisano bowiem, że już obecnie na tym obszarze znajduje się plac zabaw i boiska sportowe. Odnośnie boisk inwestor zamierza zachować ich lokalizację i przewiduje jedynie ewentualną zmianę nawierzchni boiska do piłki nożnej. Mimo zarzutów odwołań organ odwoławczy pominął milczeniem fakt wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].10.2008 r., nr [...], nakazującej Gminie P. rozbiórkę obiektów infrastruktury sportowej, po nieudanej próbie legalizacji tej inwestycji. Z decyzji nakazującej rozbiórkę wynika, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, że inwestycja ta w przeważającym rozmiarze jest już zrealizowana, a istniejące boiska sportowe, jak wynika z wniosku, mają zostać zachowane. Można więc odnieść wrażenie, jak słusznie podnieśli skarżący, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna ma stanowić odmienną próbę "zalegalizowania" przedmiotowej inwestycji, niż forma legalizacji przewidziana przez ustawę Prawo budowlane, której to przeprowadzenie się nie powiodło w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, iż w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dla inwestycji już istniejącej, zrealizowanej na danym terenie, co do zasady nie ustala się warunków zabudowy, co odnieść należy również do decyzji lokalizacyjnej, chyba że ma to służyć legalizacji przewidzianej w ustawie Prawo budowlane. W sytuacji, gdy dana inwestycja została już zrealizowana na danym obszarze wydanie decyzji lokalizacyjnej nie prowadziłoby bowiem do zmiany zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy nie dokonał więc oceny wpływu decyzji nakazującej rozbiórkę na to postępowanie lokalizacyjne, w aspekcie uwzględnienia zrealizowania w zasadniczej części przedmiotowej inwestycji. Rozważania w tym zakresie nie znalazły się w decyzji organu odwoławczego. Należy mieć na uwadze, iż decyzja nakazująca rozbiórkę zapadła już po wydaniu decyzji Burmistrza miasta P. z dnia [...].09.2008 r., ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla tego zamierzenia. Nie podjęto żadnych działań w celu ustalenia, czy chodzi może o realizację pozostałych boisk, poza boiskiem do piłki nożnej, czy też mają pozostać w dotychczasowym, powstałym w drodze samowoli zakresie. Nie ustalono też w jakim są obecnie stanie technicznym, czy istnieje konieczność całkowitej modernizacji istniejących boisk sportowych i placu zabaw (choć wniosek na to nie wskazuje). Nie jest także wyjaśnione, czy nakaz rozbiórki tych obiektów został wykonany, czy też nie. Okoliczności te mają istotny wpływ na wynik sprawy. 5 Na marginesie należy bowiem zauważyć, że w myśl art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, a nadto w myśl art. 32 ust. 4a tej ustawy nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, a więc bez posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Udzielenie odpowiedzi na postawione pytanie pozwoli dodatkowo wyjaśnić, czy Gmina zamierza usunąć dotychczasowe obiekty lub już je usunęła z tego obszaru, co uzasadniałoby wydanie decyzji lokalizacyjnej. Uzyskanie bowiem decyzji lokalizacyjnej ma prowadzić co do zasady do otrzymania następnie stosownego pozwolenia na budowę. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono tej kwestii i nie wskazano jakie są rzeczywiste zamiary Gminy, ani jakie obiekty i w jakim stanie są już zrealizowane na tym obszarze. Nie jest trafny pogląd, iż burmistrz nie może, co do zasady, wnioskować o podjęcie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach należących do gminy, w sytuacji gdy uprawniony jest do orzekania w tej sprawie w I instancji. W ocenie Sądu burmistrz uprawniony był do wydania decyzji I instancji, Jednakże Gmina zawsze winna rozważyć, czy wydanie przez burmistrza będącego jej organem wykonawczym decyzji lokalizacyjnej dla terenu działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta P. i należących do tej Gminy, nie przekreśli jej uprawnień właścicielskich, które mogłaby realizować zaskarżając ewentualną, niekorzystną decyzję organu odwoławczego do Sądu Administracyjnego.. Nie może być natomiast wątpliwości, iż w myśl art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, budowa boisk, jeśli taka rzeczywiście ma być zrealizowana na tym obszarze, stanowi budowę publicznych obiektów sportowych, a przez to jest inwestycją celu publicznego. Uzasadniony jest nadto podnoszony przez skarżących zarzut, iż mimo podniesienia szeregu wątpliwości w odwołaniach, Samorządowe Kolegium rozpatrując odwołania J. S. i H. S. 6 oraz C. F. i W. F. kwestie te pominął lub wspomniał o nich zdawkowo, a szersze wywody zawarł dopiero w odpowiedzi na skargę. Nie ulega wątpliwości, iż to uzasadnienie decyzji winno stanowić jasne, wyczerpujące oraz oparte na przepisach obowiązującego prawa wyłożenie i wyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ, wydając rozstrzygniecie określonej treści, zarówno faktyczne jak i prawne. Nie może w żadnym razie ustawowego obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji zastępować wywód zawarty w odpowiedzi na wniesioną skargę. Ten jednakże również, we wskazanym uprzednio zakresie, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie na dokonanie oceny zaskarżonej decyzji. Wskazane uchybienia przepisów postępowania, tj. art. 15 Kpa oraz artykułów 7, 8 i 11 Kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a także art. 107 § 3 Kpa, poprzez niedokonanie oceny dowodu w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].10.2008 r., nr [...], nakazującej Gminie P. rozbiórkę obiektów infrastruktury sportowej na przedmiotowym obszarze, w aspekcie ich uprzedniego istnienia na tym terenie i niezalegalizowania w trybie ustawy Prawo budowlane oraz fakt odniesienia się do większości zarzutów odwołań w sposób wyczerpujący dopiero w odpowiedzi na skargę - musiały prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy trafnie natomiast określił krąg stron tego postępowania, do czego przyczyniło się dokonane przez niego uzupełnienie postępowania dowodowego. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ odwoławczy winien wnikliwie ustalić stan faktyczny sprawy, stosując się do oceny prawnej i wskazań w nim zawartych, jeśli uzna, że czynność ta nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.