IV SA/Wa 1611/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja Ministra Klimatu z [...] maja 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie własnej decyzji z [...] stycznia 2017 r. [...], w przedmiocie udzielenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do przetwarzania odpadów zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], którą zmienioną decyzją z [...] września 2018 r. nr [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu oględzin, decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], w związku ze spowodowaną pożarem, który miał miejsce [...] sierpnia 2019 r., katastrofą budowalną obiektu budowlanego budynku przetwórstwa odpadów i produkcji paliw alternatywnym przy ul. [...] w [...], nakazał rozbiórkę pozostałych po pożarze elementów obiektu budowlanego zakładu w terminie do 29 listopada 2019 r. Następnie pomiędzy 16 sierpnia a 20 września 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę, która wykazała, że w wyniku pożaru: spaleniu uległy hale technologiczne, w których zbierano, przetwarzano i magazynowano odpady wraz z wyposażeniem, tj. liniami technologicznymi do przetwarzania odpadów oraz przyległą infrastrukturą; nie uległ zniszczeniu budynek administracyjno-biurowy i budynek socjalny; odpady zostały spalone lub nadpalone. Z kolei w piśmie z 1 października 2019 r. ww. organ zajął stanowisko, że ewentualna odbudowa instalacji i wznowienie działalności w zakresie przetwarzania odpadów powinno być poprzedzone spełnieniem szeregu uwarunkowań stawianych nowo wybudowanym lub przebudowanym obiektom oraz uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Spółka w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wygaśnięcia z urzędu pozwolenia zintegrowanego, w piśmie z 16 grudnia 2019 r. oświadczyła, że zamierza kontynuować eksploatację instalacji w ramach Zakładu Przerobu Odpadów Przemysłowych niezwłocznie po przywróceniu jej do stanu sprzed pożaru. W piśmie podkreślono, że na terenie przedsiębiorstwa doszło do częściowego zniszczenia hal produkcyjno-magazynowych wchodzących w skład instalacji na skutek pożaru. Teren ten został jednak uprzątnięty i przygotowany do odtworzenia instalacji przez odwzorowanie stanu hal i ich wyposażenia, zgodnie z treścią posiadanego pozwolenia zintegrowanego. Elementy instalacji, które uległy uszkodzeniu, zostały przekazane do naprawy i remontu. Niezniszczony pozostaje plac magazynowy, budynek biurowy, budynek socjalny, stacja transformatorowa, place manewrowe, parkingi i waga pomostowa. Pismem z 30 grudnia 2019 r. wniesiono również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. kopii zleceń na remont elementów linii technologicznej, remont rozdrabniacza, na wykonanie ekspertyzy technicznej posadzek i pisma do Burmistrza Miasta [...] dotyczącego zamiaru kontynuacji eksploatacji instalacji. Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 378 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.), decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie z urzędu pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją z [...] stycznia 2017 r. [...], zmienionego następnie decyzją z [...] września 2018 r. nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 77 i 80 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że doszło do zniszczenia budynku administracyjno-biurowego i socjalnego; art. 7 k.p.a., przez pominięcie faktu, że na terenie zakładu pozostaje niezniszczony i gotowy do eksploatacji m.in. plac magazynowy, waga pomostowa, stacja transformatorowa, place manewrowe i parkingi, a także pominięcie okoliczności, że strona zamierza kontynuować eksploatację instalacji niezwłocznie po przywróceniu jej do stanu sprzed pożaru; art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., przez przyjęcie, że przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, czym naruszono art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. przez przyjęcie, że nie jest możliwe wykonanie decyzji, gdyż nie da się sprawdzić przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych instalacji; art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., poprzez przyjęcie, że bezprzedmiotowość występuje w każdej sytuacji, w której przez pewien okres czasu nie istniej choćby w części przedmiot decyzji oraz przywołanie błędnej podstawy prawnej decyzji tj. art. 193 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., który przewiduje wygaśnięcie pozwolenia po upływie czasu, na jaki zostało wydane, mimo, że w sprawie czas ten nie upłynął. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodów z odpisu oświadczenia z [...] grudnia 2019 r., dokumentacji fotograficznej, zlecenia remontu elementów linii technologicznej i rozdrabniacza, ekspertyzy technicznej z [...] stycznia 2020 r., pisma do Burmistrza Miasta [...] oraz z oględzin instalacji w [...]. Odwołanie uzupełniono pismem z 11 lutego 2020 r., a w piśmie z 24 kwietnia 2020 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, tj. P. K. i A. B., na okoliczność zakresu zniszczeń i przejściowego charakteru przeszkody w działalności instalacji. Ministra Klimatu decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że przywołanie art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. jako podstawy prawnej decyzji, to oczywista pomyłka. Minister przypomniał również, że organ I instancji podał, że spaleniu uległy hale technologiczne, w których przetwarzano odpady wraz z ich wyposażeniem, tj. liniami technologicznym do przetwarzania odpadów oraz maszynami i urządzeniami, budynek administracyjno-biurowy i budynek socjalny. Okoliczność, że przywołana na końcu uzasadnienia przyległa infrastruktura faktycznie nie uległa spaleniu, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Minister podkreślił, że zarówno z pisma WIOŚ, jak i decyzji PINB, wynika, że hale technologiczne uległy całkowitemu zniszczeniu. Co równie ważne, pozwolenie zintegrowane wydaje się dla określonej instalacji. Z kolei w pozwoleniu udzielonym decyzją z [...] stycznia 2017 r. wyraźnie wskazano, że pozwolenia tego udziela się dla instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Natomiast w jej pkt II.2 organ sprecyzował, że proces odzysku odpadów realizowany jest w dwóch halach nr 1 i 2, w których zlokalizowane są linie technologiczne, oraz poza instalacją na placu magazynowym obok hali nr 1. W ocenie Ministra, jednoznaczne jest, że instalacją, dla której uzyskano pozwolenie zintegrowane były hale technologiczne wraz z wyposażeniem. Spalenie hal skutkujące nakazem ich rozbiórki oznacza, że hale te przestały istnieć, co jest równoznaczne z zniszczeniem instalacji , dla której wydano pozwolenie zintegrowane. Zdaniem Ministra, nie zmienia tego faktu deklaracja prowadzącego instalację o zamiarze kontynuowania działalności, ani zamiar "odtworzenia" funkcjonującego do tej pory układu technologicznego. Natomiast możliwość korzystania z budynku administracyjno-biurowego, socjalnego, placu magazynowego, stacji transformatorowej, placów manewrowych, parkingów i wagi pomostowej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż nie są to elementy instalacji. Minister nie podzielił również oceny, że w odniesieniu do instalacji, która uległa spaleniu, mówić o przejściowej niesprawności. Wszelkie odtwarzanie powodować będzie, że powstanie nowa instalacja, nawet jeżeli będzie się charakteryzować takimi samymi parametrami jak instalacja spalona. Skargę na tą decyzję wywiodła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], która działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie: a) art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, b) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w sprawie art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości, c) art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwą wykładnię, tj. uznanie, że bezprzedmiotowość decyzji wiąże się z każdą sytuacją, w której przez pewien okres czasu nie istnieje choćby w części przedmiot, do którego odnosi się rozstrzygnięcie decyzji, d) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia przez organ II instancji stanu faktycznego dotyczącego bezprzedmiotowości, istniejącego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, e) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie oraz brak oceny dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a zawnioskowanych przez stronę, w postaci: przesłuchania świadków: P. K. oraz A. B.; oględzin instalacji w [...] przy ul. [...]; odpisu oświadczenia Prezesa Zarządu z 16 grudnia 2019 r.; dokumentacji fotograficznej terenu zakładu według stanu na dzień 16 grudnia 2019 r.; odpisu zlecenia remontu rozdrabniacza z 25 listopada 2019 r.; odpisu ekspertyzy technicznej z [...] stycznia 2020 r.; odpisu pisma do Burmistrza Miasta [...] z 30 grudnia 2019 r., a w konsekwencji brak wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie oraz niedokonanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; f) art. 89 § 2 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w sytuacji, gdy zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków oraz przy pomocy oględzin. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy organy zasadnie uznały, że udzielone decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2017 r. pozwolenie zintegrowane stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 193 ust. 1 pkt p.o.ś. Sąd doszedł do przekonania, że sytuacja taka miała miejsce w sprawie. Istota bezprzedmiotowości polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć szczególna relacja między sytuacją faktyczną a prawną danego podmiotu, z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci stwierdzenia uprawnienia. Lektura przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska prowadzi do wniosku, że pozwolenie zintegrowane daje przedsiębiorcy uprawnienie do prowadzenia instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. W ocenie Sądu, fakt, że przy redagowaniu przepisów działu V rozdziału IV cyt. ustawy posłużono się pojęciem "instalacji" nie oznacza, że racjonalny prawodawca miał na myśli jakąkolwiek dowolną instalacją. Nie budzi wątpliwości, że pozwolenie zintegrowane wydaje się dla konkretnie określonej instalacji, przy uwzględnieniu jej specyficznych cech i warunków eksploatacji. Innymi słowy, wydane pozwolenie daje określonemu podmiotowi eksploatującemu instalację uprawnienie do korzystania ze środowiska w zakresie określonym w pozwoleniu, niemniej jednak w ramach działalności prowadzonej wyłącznie przy wykorzystaniu instalacji, która została wskazana we wniosku. Skarżąca Spółka wystąpiła o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla konkretnie oznaczonej instalacji – hal technologicznych, w których przetwarzano odpady, wraz z ich wyposażeniem, tj. liniami technologicznym do przetwarzania odpadów oraz maszynami i urządzeniami, która była użytkowana do czasu pożaru w 2019 r. Instalacja uległa wówczas całkowitemu zniszczeniu i nie kwalifikowała się do remontu, co potwierdził organ budowalny. Na skutek decyzji tego organu instalacja została rozebrana, co oznacza, że fizycznie przestała istnieć. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że jest to wprawdzie sytuacja faktyczna odwracalna, bo hale technologiczne można odtworzyć, choćby przez ich odbudowę. Zdaniem Sądu, nie można jednak zgodzić się ze skarżącą Spółką, że niesprawność instalacji ma charakter przejściowy. Czym innym jest bowiem naprawa lub wymiana części składowej, a czym innym trwały demontaż instancji, który nastąpił na skutek usunięcia jej zwęglonych elementów. Co szczególnie ważne, dekompozycji uległ cały pas technologiczny, który stanowił "trzon" instalacji. Słownik języka polskiego PWN wskazuje, że przez pojęcie "odbudowa" należy rozumieć odrestaurowanie lub wzniesienie na nowo tego, co zostało zniszczone. W stanie sprawy trudno kwestionować, że instalacja, dla której wydano pozwolenie, przestała istnieć. Natomiast w wyniku odbudowy nie dojdzie do przywrócenia bytu dawnego budynku, ale do powstania zupełnie nowej instalacji, tylko tożsamej z obiektem rozebranym, nawet jeśli zostaną w niej wykorzystane wyremontowane urządzenia lub odresturowane elementy pochodzące z instalacji pierwotnej i będzie się ona charakteryzować takimi samymi parametrami, jak instalacja spalona. Na marginesie zauważyć wypada, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego, które niewątpliwie stało się bezprzedmiotowe, nie stanowi przejawu nadmiernego formalizmu, a leży w szeroko pojętym interesie społecznym ze względu na ochronę środowiska przyrodniczego. Skoro zaś pozwolenie zintegrowane wygasło z chwilą demontażu instancji, to bezcelowe stało się prowadzenie postępowania dowodowego, o które wniosła skarżąca Spółka, ponieważ nie wniosłoby ono nic nowego do sprawy, a jedynie przyczyniło się do przedłużenia postępowania, gdyż zaskarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji.