IV SA/Wa 1612/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2011 r. - zaskarżoną skargą przez M. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] marca 2011 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie [...] w O. Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezydenta Miasta O. decyzją z [...] marca 2011 r. ustalił na wniosek R. J. warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. M. R. i Z. R., jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...], odwołały się od decyzji organu I instancji. Odwołujące się podniosły, że zabudowanie ww budynku na sąsiedniej działce, w granicy ich działki, w której stoi ściana ich budynku z lat 30- tych ubiegłego stulecia, zagraża ich budynkowi z uwagi na głębokie wykopy i inne roboty budowlane. W konsekwencji stwierdziły, iż nie wyrażają zgody na wybudowanie inwestycji objętej wnioskiem o warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpoznaniu odwołania - utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa usytuowania danego obiektu budowlanego na danej działce bądź terenie inwestycji. Nie mają na tym etapie procesu budowlanego zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które normują odległości obiektów budowlanych od siebie, w tym odległości od obiektów budowlanych na sąsiednich działkach. Kwestie te są rozstrzygane na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Dalej Kolegium wskazało, iż w sprawie ustalono, że szerokość elewacji frontowej (pkt 1.4 decyzji o warunkach zabudowy) wnioskowanej inwestycji może wynosić maksymalnie 12, 24 m. Zatem szerokość ta może być oczywiście mniejsza. Z kolei w pkt 11.2 decyzji o warunkach zabudowy zapisano, że odległość projektowanej zabudowy od granic nieruchomości oraz zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich powinna być zgodna z przepisami ww rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie została przesądzona odległość wnioskowanego obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej, będącej własnością stron odwołujących się. M. R. w skardze zakwestionowała legalność wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z [...] lipca 2011 r. powołując się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2011 r. wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 20011 r. ustalającej na wniosek G. i A. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] w O. oraz zjazdu z ul. [...] na ww nieruchomość. Skarżąca wyjaśniła, iż inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja oraz inwestycja objęta decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. są tożsame, a mimo to Kolegium orzekło odmiennie rozpoznając odwołania. W pierwszym przypadku organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (i z tym skarżąca się nie zgadza), w drugim natomiast Kolegium uchyliło decyzję o warunkach zabudowy w części dotyczącej zjazdu z drogi publicznej (i w tym zakresie umorzyło postępowanie I instancji), a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. W ocenie skarżącej niezrozumiałe jest, dlaczego w niniejszej sprawie Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji w całości, w tym w zakresie dotyczącym zjazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ nadto wyjaśnił - w kontekście zarzutów skargi - że niniejsza sprawa oraz sprawa dotycząca warunków zabudowy dla działki [...] obręb [...] w O. oraz zjazdu z ul. [...] na tą nieruchomość, nie są tożsame, a decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] marca 2011 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w obrębie [...] w O. nie obejmuje zjazdu na tą nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2011 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.] w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - zwanej dalej: rozporządzeniem. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei warunki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1 (zwierające część tekstową i graficzną), stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem powołanej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Innymi słowy - dopuszczalna jest nowa zabudowa (rozbudowa istniejącego obiektu) o ile charakter i szczegółowe uwarunkowania planowanej inwestycji odpowiadać będą charakterystyce urbanistycznej terenu, na którym ma być realizowana. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ nie określa miejsca usytuowania planowanego obiektu, a jedynie wskazuje teren, na którym inwestycja może być realizowana przez naniesienie linii rozgraniczających teren inwestycji i warunki, jakie inwestor ma spełnić przy jej realizacji. Co więcej ustalenie warunków zabudowy terenu, ponieważ nie przesądza jeszcze o lokalizacji inwestycji, nie upoważnia też do rozpoczęcia robót budowlanych. Ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W niniejszej sprawie skarżąca kwestionuje decyzję o warunkach zabudowy z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo, tj. lokalizację w ostrej granicy z budynkiem będącym jej własnością. Tymczasem - jak wyjaśniono wyżej - zarzut ten jest niezasadny na tym etapie procesu inwestycyjnego, albowiem decyzja o warunkach zabudowy w żadnej mierze nie wskazuje konkretnej lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. W decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] marca 2011 r.: - po pierwsze w pkt 1 ustalono maksymalną wartość dopuszczenia szerokości elewacji frontowej, co oznacza, iż decyzja nie wskazuje, jaką konkretnie szerokość będzie miała planowana inwestycja (a w związku z tym jaka będzie faktyczna odległość od budynku skarżącej). Decyzja określa jedynie dla tego przedsięwzięcia maksymalny wskaźnik szerokości elewacji frontowej na poziomie do 12,24 m, co na pewno oznacza, że planowany budynek nie może być szerszy niż 12,24 m, ale może być węższy; - po drugie w pkt 2 zapisano, że obiekty budowlane i związane z nimi urządzenia należy projektować zgodnie z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej w sposób zapewniający spełnienie wymagań dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami; - po trzecie w pkt 9 podano wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich, które wyznacza art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w związku z § 12 i 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ramach planowanej inwestycji należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii, elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz przed zanieczyszczeniami powietrza i gleby; - po czwarte, a co najważniejsze - z punktu widzenia skarżącej - odległość projektowanej zabudowy od granic nieruchomości oraz zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich powinna być zgodna z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (pkt 11.2 decyzji). Mając na uwadze zakres i charakter decyzji o warunkach zabudowy, a także szczegółowe jej zapisy przywołane wyżej wskazać należy, iż zarzuty i obawy skarżącej na tym etapie postępowania są bezpodstawne i nie mogły prowadzić do uwzględnienie skargi. Dopiero, bowiem przy realizacji inwestycji, tj. tworzeniu projektu budowlanego i ubieganiu się przez inwestora o pozwolenie na budowę, wszystkie podniesione wyżej kwestie zostaną skonkretyzowane i nabiorą realności, i dopiero wtedy - tak skonstruowane zarzuty - mogłyby zostać właściwie ocenione. Odnosząc się jeszcze do treści skargi odparcia wymaga zarzut skarżącej podważający legalność zaskarżonej decyzji w związku z podjęciem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z [...] kwietnia 2011 r. wydanej po rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2011 r. ustalającej na wniosek G. i A. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] w O. oraz zjazdu z ul. [...] na ww nieruchomość. Otóż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2011 r. nie jest tożsama - jak twierdzi skarżąca - z decyzją tego organu z [...] kwietnia 2011 r. Decyzje te zostały wydane na rzecz różnych podmiotów, dotyczą innych działek, dotyczą w końcu innych inwestycji, w tym zaskarżona decyzja nie obejmuje budowy zjazdu z nieruchomości nr [...]. Tożsamość sprawy administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy występują w niej te same strony (tożsamość podmiotowa) bądź też, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają (tożsamość przedmiotowa) - por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 910 i nast. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Fakt, że inwestorami w obydwu sprawach są członkowie tej samej rodziny, właściciele sąsiadujących działek (powstałych z podziału jednej działki o nr [...]), nie może przemawiać za uznaniem tożsamości wskazanych spraw. Konkludując stwierdzić należy, że skarżąca kwestionuje w istocie rozwiązania, które nie zapadają na tym etapie postępowania, tj. na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Skarga nie mogła zatem odnieść zamierzonego skutku w postaci wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy (z urzędu), ani tym bardziej we wskazanej wyżej argumentacji skarżącej podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i to w takim stopniu, że mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. Kierując się zatem przedstawionymi wyżej względami Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., skargę - jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw - oddalił.