IV SA/Wa 1612/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia zapłaty kary pieniężnej - oddala skargę - Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2014 r. [...], wydaną w przedmiocie odmowy zawieszenia zapłaty kary pieniężnej. Okoliczności sprawy poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przedstawiały się następująco. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2013 r., znak: [...] wymierzył Gminie N. (określanej dalej jako "skarżąca") karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie art. 9q ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, ze zm.), powoływanej dalej również jako ustawa, polegające na przekazaniu po terminie sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za rok 2012. Skarżąca pismem z [...] grudnia 2013 r., złożyła wniosek o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej nałożonej ww. decyzją organu I instancji z [...] grudnia 2013 r. Uzasadniając zasadność wniosku o zawieszenie zapłaty wymierzonej jej kary pieniężnej poinformowała, iż sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2012 r. zostało przekazane po terminie ustawowym ze względu na zmiany kadrowe związane z nagłym odejściem pracownika mającego w zakresie obowiązków m.in. zagadnienia z dziedziny ochrony środowiska, jak również fakt nowelizacji ustawy, z którym związane było wykonanie po raz pierwszy sprawozdania. Nadmieniła również, że obecnie obowiązki związane ze sprawami dotyczącymi ochrony środowiska są powierzone pracownikowi Urzędu Gminy N., a przedmiotowe sprawozdania składane będą w wymaganym terminie. Następnie pismem z 21 stycznia 2014 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia przedłożonego wniosku i udokumentowanie podjętych działań naprawczych zmierzających do usunięcia przyczyny nałożenia kary. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca poinformowała, że pracownik odpowiedzialny za składanie sprawozdań został ustnie zobowiązany do terminowego składania sprawozdania oraz przekazała kopię zakresu obowiązków pracownika. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], odmówił skarżącej zawieszenia zapłaty kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenie art. 9q ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, iż podjęte przez skarżącą działania naprawcze obejmują jedynie doraźne rozwiązanie problemu zastąpienia dotychczasowego pracownika ds. ochrony środowiska, poprzez rozszerzenie zakresu obowiązków innemu pracownikowi. Podniósł również, że powierzenie spraw dotyczących ochrony środowiska pracownikowi zatrudnionemu już w urzędzie miało miejsce 14 września 2012 r., a termin złożenia sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2012 r. upłynął 2 kwietnia 2014 r. Argumentował, że powierzenie dodatkowych obowiązków pracownikowi już zatrudnionemu w urzędzie nie spowodowało dotrzymania ustawowego terminu złożenia ww. sprawozdania, a zatem okazało się działaniem niewystarczającym dla osiągnięcia powyższego celu. Odnosząc się do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, organ wskazał, że działania naprawcze obejmują takie działania, które wymagają dłuższego okresu czasu koniecznego do ich wykonania. Zdaniem organu I instancji ustawodawca po to określił termin 5 lat na ich wykonanie, aby w tym czasie możliwe było podjęcie działań zmierzających do usunięcia przyczyny wymierzenia kary. Ponadto organ I instancji podniósł, że fakt opóźnienia w złożeniu sprawozdania za 2013 r. ma charakter nieodwracalny i skutkuje sankcjami. Celem terminowego przekazywania sprawozdań należy podjąć takie działania organizacyjne i techniczne, które zapewnią w przyszłości terminowe składanie sprawozdania przez pracownika odpowiedzialnego za powyższy obowiązek w urzędzie. Zdaniem organu podjęte czynności przedstawione we wniosku skarżącej ze względu na ich charakter i nieuzyskanie pożądanego efektu terminowego złożenia sprawozdania, trudno uznać za działania naprawcze w rozumieniu ww. przepisów, w związku z czym brak jest przesłanek do podjęcia decyzji o zawieszeniu zapłaty kary pieniężnej. Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji poinformowała, że nieterminowe przekazanie sprawozdania spowodowane było tym, że pracownik Urzędu Gminy N., który dotychczas wykonywał obowiązki z zakresu ochrony środowiska, nieoczekiwanie rozwiązał umowę o pracę. Nowa osoba, która przejęła te obowiązki nie była w stanie nadrobić w tak krótkim czasie wszystkich zaległości oraz wdrożyć nowych procedur wynikających ze zmian ustawy o odpadach. Wskazała także, że dotychczas wdrożone w Urzędzie Gminy N. działania naprawcze zapewnią terminowe składanie sprawozdań, o czym świadczy zachowanie przez Gminę N. ustawowego terminu złożenia rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami za 2013 r. (przedmiotowe sprawozdanie zostało sporządzone i wysłane 26 marca 2014 r.). Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że podnoszone przez skarżącą w odwołaniu argumenty dotyczące zmian kadrowych oraz zatrudnienia nowego pracownika, który nie był w stanie nadrobić wszystkich zaległości oraz wdrożyć nowych procedur wynikających ze zmian przepisów, nie mogą mieć wpływu na odstąpienie od wymierzenia kary. Podniósł, iż zgodnie z art. 9q ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach roczne sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi należy przekazywać marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego ono dotyczy. Niezłożenie sprawozdania w ustawowo określonym terminie wiąże się z nałożeniem na stronę kary pieniężnej w trybie art. 9z ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Wskazał, że pracownik odpowiedzialny m.in. za sporządzenie ww. sprawozdania został zatrudniony we wrześniu 2012 r., tj. ok. pół roku przed terminem przekazania przedmiotowego sprawozdania, co powoduje, że organ odwoławczy nie może uwzględnić argumentu dotyczącego braku możliwości nadrobienia zaległości, w tym sporządzenia sprawozdania i przekazania go w ustawowym terminie, gdyż zdaniem organu termin ten był wystarczający do realizacji ww. obowiązku. Ponadto informacja dotycząca przekazania sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za rok 2013 również nie może stanowić podstawy do zawieszenia zapłaty kary bądź odstąpienia od jej wymierzenia, ponieważ naruszenie stwierdzone przez organ I instancji dotyczy sprawozdawczości za rok 2012. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, uznać należy, że skarżąca nie przedstawiła wystarczających dowodów świadczących o podjętych działaniach naprawczych, zmierzających do usunięcia przyczyny nałożenia kary. Skarżąca na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości, wraz z poprzedzającą ją decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2014 r. W skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez arbitralne pozbawienie Gminy N. prawa do skorzystania z ulgi określonej w art. 9ze ust. 1, pomimo podjęcia przez nią skutecznych działań naprawczych, szczegółowo opisanych we wniosku z [...] grudnia 2013 r. oraz naruszenie art. 9ze ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędne przyjęcie, że skoro kara pieniężna została nałożona wskutek niewykonania obowiązków określonych w ustawie, to brak jest podstaw do zawieszenia zapłaty kary, pomimo tego, że zostały podjęte skuteczne działania naprawcze. Skarżąca podniosła, że wdrożenie przez Gminę skutecznych działań naprawczych znajduje potwierdzenie w tym, że analogiczne sprawozdanie za rok 2013 zostało złożone w terminie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarżąca nie przedstawiła udokumentowanego wniosku dotyczącego podjętych działań naprawczych zmierzających do usunięcia przyczyny nałożenia tej kary. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów ani dokumentów potwierdzających podjęte przez nią działania naprawcze. Ponadto stwierdził, że podanie przez skarżącą faktu nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jako przyczyny naruszenia art. 9q ust. 2 ustawy, nie może stanowić przesłanki do zawieszenia zapłaty kary czy też jej umorzenia. Przepisy znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., zatem obowiązek sprawozdawczy oraz termin przedkładania sprawozdania obydwu organom spoczywał na gminach od momentu nowelizacji ustawy, a termin przekazania sprawozdania określono w art. 9q ust. 2 ustawy w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Skarga oceniania według przedstawionych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią sporną jest przesądzenie, czy prawidłową jest dokonana w przywołanych aktach ocena organu co do braku podstaw do zawieszenia kary pieniężnej. Relewantne przepisy w tym zakresie zawiera powołana wyżej ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, ze zm.), wskazywana dalej jako ustawa. Na podstawie tego aktu deliktem administracyjnym z art. 9z ust. 1 jest przekazanie po terminie (tj. po 31 marca następnego roku, w stosunku do roku, którego dotyczy obowiązek sprawozdawczy) sprawozdania rocznego, które - jako sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi - jest zobowiązany sporządzić wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 9q ust. 1 i 2 ustawy). Za niedopełnienie tego obowiązku odpowiada finansowo gmina, bowiem ustawodawca ustanowił sankcję w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. W przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2013 r., znak: [...] wymierzył Gminie N. (dalej: "skarżąca") karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie art. 9q ust. 2 ustawy. Przesłanki zawieszenia tej kary, sformułowane zostały w art. 9ze ustawy, stanowiącym, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zawiesić zapłatę kary pieniężnej na okres konieczny do podjęcia działań naprawczych, nie dłuższy jednak niż 5 lat, w przypadku przedstawienia przez gminę udokumentowanego wniosku dotyczącego podjętych działań naprawczych, zmierzających do usunięcia przyczyny nałożenia tej kary. Z przepisu tego wynika, że przesłankę do uznaniowego zawieszenia wykonywania kary stanowi konieczność podjęcia działań naprawczych, które mają być zrealizowane, celem uniknięcia powtórzenia opóźnienia w przyszłości. Okres zawieszenia zależy od czasu potrzebnego na wdrożenie działań naprawczych i ma przyczynić się do wykonania działań eliminujących uprzednie naruszenie prawa. Z tym wiąże się konieczność udokumentowania wniosku. W przedmiotowej sprawie skarżąca składając nieudokumentowany wniosek z [...] grudnia 2013 r. o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej powołała się na: zmiany kadrowe, związane z nagłym odejściem pracownika mającego w swoim zakresie obowiązków m.in. zagadnienia z dziedziny ochrony środowiska, jak również fakt nowelizacji ustawy. Wskazała jednocześnie, że obwiązki związane ze sprawami dotyczącymi ochrony środowiska powierzone zostały pracownikowi gminy (karta 2 akt sprawy, zał. nr 5). Z treści wniosku wynika, że po pierwsze, wbrew wymogom ustawowym gmina nie udokumentowała wniosku o zawieszenie zapłaty kary, po drugie - nie wykazała, że podejmie w przyszłości działania naprawcze, których wdrożenie wymagałoby czasu, warunkującego zawieszenie zapłaty kary pieniężnej. Czynności naprawcze polegały bowiem na ustnym zobowiązaniu pracownika do terminowego składania sprawozdania (karta 2 akt spawy, zał. nr 8). Skoro zrealizowano działania eliminujące uprzednie naruszenie prawa (o czym świadczy terminowe złożenie sprawozdania za 2013 r., na które powołuje się skarżąca w odwołaniu z [...] kwietnia 2014 r. - karta 5 akt sprawy), to odpada podstawa do zawieszenia zapłaty kary, która – jak wyżej zaznaczono – została pomyślana jako zawieszenie na okres próbny, podczas którego mają zostać przeprowadzone działania naprawcze, skutkujące umorzeniem kary. Nie można bowiem abstrahować przy interpretacji ww. przepisu od określenia celu zawieszenia zapłaty kary, nie istniejącego w sytuacji, gdy działania naprawcze zostały już podjęte. Przeciwna interpretacja pomijałaby zarówno literalne brzmienie przepisu, jak i jego ratio legis. Argumentacja odnosząca się do dokonanego już usunięcia przyczyn spóźnienia może zaś być zatem przedstawiona we wniosku o umorzenie kary, o czym mowa w art. 9ze ust. 2 ustawy. Na aprobatę zasługuje twierdzenie organu, że skoro pracownik odpowiedzialny m.in. za sporządzenie ww. sprawozdania został zatrudniony we wrześniu 2012 r., tj. pół roku przed terminem przekazania przedmiotowego sprawozdania, to organ odwoławczy nie mógł uwzględnić argumentu dotyczącego braku możliwości nadrobienia zaległości, w tym sporządzenia sprawozdania i przekazania go w ustawowym terminie, gdyż zdaniem organu termin ten był wystarczający do realizacji ww. obowiązku. Jednak należy zwrócić uwagę, że kwestie związane z czynnikami powodującymi usprawiedliwione – w ocenie skarżącej – opóźnienie w przekazaniu sprawozdania, w postaci nagłych zmian kadrowych czy wejścia w życie nowelizacji ustawy, nie przekładają się na powody zawieszenia zapłaty kary, bowiem kara za opóźnienie stanowi konsekwencję istniejącej obiektywnie okoliczności w postaci opóźnienia w przekazaniu sprawozdania. Tak więc kwestie związane z powstaniem opóźnienia, np. aspekt ich niezawidnienia przez gminę nie warunkują zawieszenia zapłaty kary. Skoro nie wystąpiły ustawowe przesłanki do zawieszenia zapłaty kary, to nie została naruszona instytucja uznania administracyjnego, która – co Sąd podkreśla - na gruncie art. 9ze ust. 2 ustawy nie jest ujęta jako dowolność działania organu, niezależnie od uwarunkowań wynikających z opisanych przez ustawodawcę okoliczności. Tym samym nie zostały naruszone przepisy materialne. Sąd nie dostrzegł również ani uchybień proceduralnych, mających wpływ na wynik sprawy, ani stanowiących podstawy do wznowienia podstępowania, zatem skargę należało oddalić, czego podstawę stanowi art. 151 P.p.s.a.