IV SA/Wa 1614/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego C. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez G. K. oraz E. S. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia (...) października 2006 r. ustalającej na wniosek C. W. warunki zabudowy dla: - zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na sprzęt rolniczy o powierzchni zabudowy całkowitej 310 m², zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr (...) – na budynek o funkcji handlowo – produkcyjno – usługowej, związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą wnioskodawcy (handel materiałami budowlanymi), - zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy całkowitej 88 m², zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr (...) – na budynek w części o funkcji socjalno – biurowej, w części magazynowej (w pomieszczeniu o powierzchni całkowitej 21 m²), związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą wnioskodawcy, - zmiany sposobu użytkowania utwardzonego placu manewrowego, zrealizowanego dla obsługi istniejących na działce ew. nr (...) budynków gospodarczych siedliska – na plac o funkcji magazynowo – składowej, związanej z w/w działalnością gospodarczą na działce nr ew. (...) położonej we wsi P., gmina W. 1/ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem E. S. od w/w decyzji, 2/ na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wójt Gminy W. na wniosek C. W. decyzją z dnia(...) października 2006 r. ustalił powyżej opisane warunki zabudowy dotyczące zmian sposobu użytkowania. Od tej decyzji odwołania wnieśli G. K. – właściciel sąsiedniej działki ewidencyjnej nr (...) oraz E. S.– współwłaścicielka działek ewidencyjnych nr (...) i (...) sąsiadujących przez drogę z działką ewidencyjną nr (...). G. K. wskazał, że nie rozpatrzono jego wniosku o zawieszenie postępowania, w związku z położeniem planowanej inwestycji na terenie (...) Obszaru Chronionego, co wymagało uzgodnienia z Wojewodą Mazowieckim. Wskazał, że zaskarżył postanowienie Wojewody Mazowieckiego uzgadniające przedmiotową inwestycję do Ministra Środowiska. Ponadto jego zdaniem decyzja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wykazanie na planie garażu E. S. jako budynku produkcyjnego jest niezgodne ze stanem faktycznym, i że jedynym zakładem produkcyjno – usługowym na tym terenie jest nielegalny zakład betoniarski C. W.. Z kolei E. S. wskazała, że zakład betoniarski jest nielegalną samowolą, która mieści się w środku wsi, o zwartej zabudowie i przylega do działek siedliskowych. Betoniarnia stanowi uciążliwość dla sąsiadów ze względu na hałas i kurz. Rozpatrując odwołanie E. S. od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że E. S. nie jest stroną w niniejszej sprawie, gdyż żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje – w sytuacji takiej jak omawiana – przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa osobie niebędącej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki graniczącej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. E. S. jako współwłaścicielka działki ma jedynie interes faktyczny i dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem E. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, co oznacza, że odwołanie takie nie zostało rozpatrzone. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji na skutek odwołania G. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności ustalić czy prawdziwe są twierdzenia zawarte w odwołaniu i piśmie E. S., że na przedmiotowej działce funkcjonuje już zakład betoniarski. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ wskazał, że w przypadku gdy doszło do zmiany przekształcenia przed złożeniem wniosku należy rozważyć czy nie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Nadto organ odwoławczy wskazał, że wniosek wniesiony w przedmiotowej sprawie nie spełnia wymogów wskazanych w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm) bowiem bez określenia najistotniejszych parametrów inwestycji i charakterystyki zamierzonej produkcji nie można ocenić zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Nadto zdaniem Kolegium nie wiadomo czy ostateczne jest uzgodnienie przedmiotowej decyzji w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody zawarte w postanowieniu Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2006 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. decydujące w niniejszej sprawie jest czy na działce E. S. istnieje budynek produkcyjny. Ustalenie to jest decydujące ze względu na "zasadę dobrego sąsiedztwa". Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że materiał dowodowy sprawy wymaga ponownego rozpatrzenia w całości i z uwagi na naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa zaskarżona decyzji musi ulec uchyleniu. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 kpa. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało dwa sprzeczne rozstrzygnięcia – umorzyło postępowanie odwoławcze i jednocześnie uchyliło zaskarżoną decyzję. Nadto nakazało organowi pierwszej instancji wyjaśnić prawdziwość zarzutów zawartych w odwołaniach E. S. i G. K.. Nadto skarżący wskazał, że bezzasadne są wątpliwości co do ostateczności uzgodnień dokonanych w postanowieniu Wojewody Mazowieckiego. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art. 134 § 2 ww. ustawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Jeżeli uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, to powinien odpowiednio uzasadnić swoje stanowisko. Powinien zatem wskazać zarówno przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również przedstawić pełną argumentację potwierdzającą zasadność swego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Jest ono również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 kpa. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 kpa zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Podzielając stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej Sąd zauważył jednak, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uzasadniło należycie swojego rozstrzygnięcia. Nie dokonało bowiem oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie przedstawiło w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zacytowało jedynie przepisy mające zastosowanie w sprawie, ale nie wyciągnęło żadnych merytorycznych wniosków. Zgodnie z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd zwraca zatem uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 kpa i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, zrozumiałą dla stron oraz dającą organowi pierwszej instancji jasno określone i czytelne wskazania co do dalszego toku postępowania. Przed wydaniem decyzji organ odwoławczy powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 kpa, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie jest zasadny zawarty w skardze zarzut, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję zawierającą sprzeczne rozstrzygnięcia bowiem umorzyło tylko postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem E. S., zaś rozpatrzyło odwołanie G. K.. Nie do przyjęcia jest jednak wskazanie w wytycznych dla organu pierwszej instancji sprawdzenia zasadności twierdzeń zawartych w odwołaniu E. S., skoro jednocześnie Kolegium nie uznaje E. S. za stronę postępowania. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.