IV SA/Wa 1616/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Anna Arendt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Przedmiotem skargi Województwa [...] (dalej także: "Województwo", "Skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej także: "Inspektor", "[...] ") z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] , zmieniająca częściowo decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") nr [...] z [...] grudnia 2018 r. orzekającą o wprowadzeniu z urzędu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] w odniesieniu do użytków w działkach nr [...] z obrębu oraz nr [...] z obrębu [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta wszczął z urzędu postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji użytków posadowionych na przedmiotowych działkach w związku z otrzymaniem opracowania geodezyjnego, dotyczącego m. in. pomiaru użytków gruntowych na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] , położonych w [...] . Z opracowania tego wynikało, że część działki nr [...] z obrębu [...] i część działki nr [...] z obrębu [...] stanowi nie, jak dotychczas ujawniono w ewidencji, drogę (dr) ale inny teren zabudowany (Bi). W związku z powyższą informacją Starosta decyzją z [...] grudnia 2019 r. orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] polegających na wykazaniu: – dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] o powierzchni 0.0955 ha, użytek dr– droga, użytku Bi- inne tereny niezabudowane o powierzchni 0.0805 ha oraz użytku dr - droga o powierzchni 0.0150 ha , – dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] o powierzchni 0.5693 ha, użytek dr- droga – ujawnieniu użytku Bi- inne tereny niezabudowane o powierzchni 0.1040 ha oraz użytku dr- droga o powierzchni 0.4653 ha. Zmianę tę Starosta uzasadnił brzmieniem załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393; dalej: "Rozporządzenie z 29 marca 2001r." ), wedle którego do użytku gruntowego o nazwie "drogi" (dr) zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 poz. 2068; dalej: u.d.p.) tj. wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zaś drogą w rozumieniu u.d.p. jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast do kategorii Bi- innych terenów zabudowanych zalicza się grunty: 1. zajęte pod budynki i budowle inne niż zaliczone w PKOB do działu 11 oraz do grupy 125 oraz urządzenia związane z tymi budynkami i budowlami, w szczególności: kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów; 2. położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane w innym celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki; 3. zajęte pod cmentarze czynne oraz cmentarze nieczynne, ale niezaliczone do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, oraz grzebowiska zwierząt. Z pozyskanych informacji wynikało, że działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...]z obrębu [...] w zasięgu użytku Bi - inne tereny zabudowane, znajdują się budynek, dystrybutory, urządzenia podziemne, podjazdy oraz parkingi ogólnodostępnej stacji paliw. Wobec konieczności doprowadzenia zapisów ujawnionych w ewidencji do stanu zgodnego ze stanem faktycznym, Starosta wydał przedmiotową decyzję. Zarząd Województwa [...] złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. W treści odwołania argumentowano, że przedmiotowy teren jako zajęty na dzień 31 grudnia 1998 r pod drogę publiczną - drogę wojewódzką nr [...] stał się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Województwa. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z definicją określoną w u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ocenie Województwa, posadowiona na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] stacja benzynowa wraz resztą infrastruktury powinna zostać zaliczona właśnie do kategorii obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Po rozpoznaniu odwołania Inspektor wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2019 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ujawnienia użytku Bi- inne tereny niezabudowane i orzekł o ujawnieniu w to miejsce użytku Bi- inne tereny zabudowane, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji w pierwszej kolejności wskazał, że w myśl l.p. 14 załącznika nr 6 do Rozporządzenia użytek oznaczony symbolem Bi nazywa się "inne tereny zabudowane", a nie jak orzekł Starosta w osnowie decyzji "inne tereny niezabudowane", co spowodowało konieczność poprawienia oczywistej omyłki. Przechodząc do rozpoznania właściwych zarzutów odwołania, Inspektor wskazał, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym przedmiotowe działki tylko w części stanowią drogę, pozostała część stanowi zaś teren określony jako inny teren zabudowany. Na działkach nr [...] oraz nr [...] znajduje się stacja benzynowa, a jej główny budynek otoczony jest parkingiem i podjazdami. [...] zaznaczył, że decydującą kwestią jest zaliczenie do konkretnej kategorii użytków tego budynku stacji benzynowej wraz z jej funkcjonalnym otoczeniem. Po ponownym przytoczeniu definicji zawartych w pkt 6 załącznika do Rozporządzenia [...] zaznaczył, że podstawowym zagadnieniem w tym zakresie jest rozróżnienie pomiędzy urządzeniami związanymi z bezpośrednią obsługą ruchu – np. sygnalizacja świetlna, odwodnienia itp. – i tymi związanymi z obsługą uczestników ruchu – czyli takie obiekty, które co prawda służą obsłudze uczestników ruchu, ale nie są bezpośrednio wykorzystywane dla celów komunikacyjnych jak np. hotele, obiekty gastronomiczne czy też stacje paliw. Obiekty te powinny być w ocenie Inspektora oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem Bi, gdyż ich głównym ich celem nie jest obsługa ruchu, ale prowadzenie działalności gospodarczej. Wykraczają one zatem poza zawartą w u.d.p. definicję "drogi". Zaś skoro do tej pory w ewidencji gruntów i budynków widniały nieprecyzyjne zapisy dotyczące charakteru tych użytków, decyzję Starosty uaktualniającą wykorzystaniem gruntów należało uznać za prawidłową. Województwo wniosło skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o uchylenie powyższej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz ust. 2b pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725) oraz § 45 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia z 29 marca 2001r. w związku z załącznikiem nr 6 do Rozporządzenia z 29 marca 2001r. oraz § 110 i 114 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016, poz. 124 z późn. zm., dalej "Rozporządzenie z 2 marca 1999r".) poprzez dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] w zakresie ujawnienia użytku Bi przy braku przesłanek do ich dokonania, w sytuacji błędnego zaliczenia do kategorii użytku Bi budynku stacji benzynowej (MOP), podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż obiekt tej kategorii służy do obsługi ruchu w rozumieniu ww. załącznika nr 6 do Rozporządzenia i stanowi użytek "dr"; 2. art. 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. 2018 poz.2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, wskutek czego rozstrzygnięcie zostało oparte na błędnych ustaleniach faktycznych. Zdaniem Skarżącego organy dokonały nieuprawnionego zawężenia pojęcia "obsługa ruchu", wykluczając z jego zakresu "obsługę uczestników ruchu" i stwierdzając, że główną funkcją stacji benzynowej wraz z otaczającymi ją miejscami postojowymi i pozostałymi obiektami infrastrukturalnymi – stanowiącej Miejsce Obsługi Pasażerów – jest prowadzenie działalności gospodarczej. W ocenie Skarżącego, organy obu instancji nie wykazały, że powyższa konstatacja wynika z przepisów prawa. Na poparcie powyższego stanowiska zaznaczono, że zgodnie z treścią u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, a także powołano treść Rozporządzenie z 2 marca 1999r, gdzie do wyposażenia technicznego drogi zaliczono m.in. obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, w tym w szczególności MOP – miejsca obsługi pasażerów, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych. Ponadto zostały zdefiniowane dwa rodzaje MOP – o funkcji wypoczynkowej oraz wypoczynkowo usługowej, wyposażone m. in. w stację paliw. Pominięcie przez organy obu instancji treści wskazanych powyżej przepisów doprowadziło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zaliczenie obiektów posadowionych na przedmiotowych działkach do kategorii użytku Bi. W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną wydania rozpatrywanej decyzji był § 45 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi. Bezpośrednim impulsem dla dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków przez Starostę było opracowanie geodezyjne dotyczące działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] , z którego wynikało, że – zdaniem organu – dotychczasowe wpisy w ewidencji były niezgodne ze stanem faktycznym. Wpisane one były bowiem jako drogi (dr). Natomiast z treści opracowania wynikało, że na działkach znajdują się budynek ogólnodostępnej stacji paliw, dystrybutory, urządzenia podziemne, podjazdy oraz parkingi. Zdaniem organów obu instancji funkcjonująca na tych działkach stacja paliw wraz z niezbędnymi dla jej funkcjonowania zabudowaniami oraz parkingiem wychodzą poza zakres pojęcia "budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym", jak stanowi definicja z u.d.p., bowiem nie służą obsłudze ruchu pojazdów jako takiego, a obsłudze użytkowników dróg. Nie są one zatem niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania drogi i przebiegu ruchu, a stanowią jedynie swego rodzaju udogodnienie dla korzystających z tejże drogi. Natomiast stacja paliw wraz z jej infrastrukturą klasyfikuje się jako "budynek i budowla inna niż mieszkalna oraz urządzenia związane z nimi" zdefiniowane w załączniku do Rozporządzenia jako "inne tereny zabudowane". Sąd podziela argumentację organów administracyjnych. Oprócz argumentów odwołujących się do wyników wykładni językowej, należy odwołać się także do argumentów natury funkcjonalnej i systemowej. Potwierdzają one wynik wykładni językowej. Z załącznika nr 6 do Rozporządzenia z 29 marca 2001r. wynika, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" (dr) zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów u.d.p. Definicja legalna drogi publicznej zawarta jest w art. 1 u.d.p , zgodnie z która drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast definicja drogi wewnętrznej znajduje się w art. 8 ust. 1 u.d.p. . Jak stanowi ten przepis są to drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Sama definicja legalna drogi zawarta jest w art. 4 pkt 2 u.d.p. Droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W art. 4 pkt 1 u.d.p. definiuje się, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Do tak definiowanego pojęcia drogi odwołuje się załącznik nr 6 do Rozporządzenia z 29 marca 2001r. Po pierwsze, definicje legalne są szczególnymi normami prawnymi, które nakazują rozumienie danego słowa w ściśle określony sposób, czasami nawet oderwany od jego potocznego sensu. Odwoływanie się do pojęć użytych w innych aktach prawnych i to niższego rzędu, jakim jest Rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tylko w celu zmiany znaczenia definicji legalnej wprowadzonej w ustawie, jest zabiegiem sprzecznym z zasadami poprawnej wykładni (por. M. Zieliński [w:[ S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 285). Po drugie, należy zaznaczyć, że Załącznik nr 6 do Rozporządzenia z 29 marca 2001r. odwołuje się nie tylko do pojęcia drogi publicznej, ale także drogi wewnętrznej. Natomiast Rozporządzenie z 2 marca 1999 r. dotyczy wyłącznie dróg publicznych. Po trzecie, trafnie wskazuje się, że art. 4 pkt 1 u.d.p. ustawodawca posługuje się pojęciem "obsługa ruchu", a w § 110 Rozporządzenia z 2 marca 1999r. terminem "obsługa uczestników ruchu". Z zasady racjonalności prawodawcy wynika, że prawodawca celowo używa odmiennych pojęć dla odmiennych desygnatów czy zakresów znaczeniowych. Z tego wniosek, że zakres znaczeniowy obu tych terminów nie jest tożsamy. Trafnie [...] wskazał, że ten pierwszy dotyczy urządzeń bezpośredniej obsługi ruchu jak np. sygnalizacja świetlna, a ten obiekty, które służą obsłudze uczestników ruchu, ale nie są bezpośrednio wykorzystywane dla celów komunikacyjnych jak przykładowo hotele, obiekty gastronomiczne czy też stacje paliw. Taką wykładnię potwierdza sama treść rozporządzenia z 2 marca 1999r. W § 114 ust. 1 tego aktu prawnego wymienia się rodzaje MOP-ów. Są to: 1)MOP I - o funkcji wypoczynkowej: wyposażony w stanowiska postojowe (parking), jezdnie manewrowe, urządzenia wypoczynkowe, sanitarne i oświetlenie; dopuszcza się wyposażenie w obiekty małej gastronomii; 2)MOP II - o funkcji wypoczynkowo-usługowej: wyposażony w obiekty, o których mowa w pkt 1, oraz w stację paliw, stanowiska obsługi pojazdów, obiekty gastronomiczno-handlowe, informacji turystycznej; 3)MOP III - o funkcji wypoczynkowej i usługowej: wyposażony w obiekty, o których mowa w pkt 2, obiekty noclegowe oraz w zależności od potrzeb w agendy poczty, banku, biur turystycznych, biur ubezpieczeniowych. Idąc tropem rozumowania Skarżącego należałoby uznać, że drogą publiczną - na potrzeby ewidencji gruntów i budynków - są nie tylko stacje paliw, ale również obiekty wymienione w punkcie 3, czyli obiekty noclegowe, agendy banku, poczty, biur ubezpieczeniowych czy turystycznych. Jest to wykładnia zmierzająca ad absurdum. To, że droga publiczna powinna spełniać dodatkowe wymogi i warunki dotyczące np. bezpieczeństwa lub infrastruktury towarzyszącej, nie zmienia definicji drogi, drogi publicznej i drogi wewnętrznej zawartych w art. 1, art. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 8 u.d.p., a do tych pojęć odwołuje się ustawodawcy w aktach prawnych regulujących kwestię ewidencji gruntów i budynków. Decyzja [...] nie narusza art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz ust. 2b pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani § 45 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia z 29 marca 2001r. w związku z załącznikiem nr 6 do Rozporządzenia z 29 marca 2001r. oraz § 110 i 114 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Nie jest dotknięta innymi naruszeniami, w szczególności przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.