IV SA/Wa 1617/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z (...) czerwca 2007r. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z (...) listopada 2005r., którą odmówiono L. W. wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr (...) położonej w obrębie (...), gm. (...). Stan sprawy przedstawiono w sposób następujący: L. W. we wniosku o dokonanie zmian w ewidencji zakwestionował przebieg granic i powierzchnię działki (...) z powołaniem się na operat ewidencyjny nr (...), sporządzony na podstawie operatu nr (...). Zdaniem strony w trakcie odnowy w 1998r. operatu ewidencji gruntów obrębu (...)i wykonania nowego operatu (...) nastąpiło zmniejszenie powierzchni jego działki nr (...) o 120 m2 (tj. z powierzchni 1 000 2 została mu powierzchnia 880 m2). Organ wskazał, iż operat ewidencyjny nr (...) z (...) października 1979r. (mapa sytuacyjna dz. (...) z projektowanym podziałem), na który powołuje się wnioskodawca, nie spełnia wymogów i standardów technicznych obecnie obowiązujących, dlatego nie może stanowić podstawy dokonywania zmian w ewidencji gruntów. Istotnym natomiast w sprawie jest operat podziału i rozgraniczenia nieruchomości nr (...) z (...) maja 1990r., który określa granicę prawną pomiędzy działkami (...). W oparciu o ten operat została wydana decyzja zatwierdzająca rozgraniczenie, następnie nastąpił podział ww działek i obecnie granica prawna, o której mowa wyżej dotyczy granic pomiędzy działkami (...). Analiza operatu nr KEM (...) z 1998r. odnowy ewidencji gruntów przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie którego została wykazana granica spornej działki, potwierdza, że ww granica prawna wykazana jest w nim zgodnie z operatem rozgraniczeniowym z 1990r. Zaś pomiar sytuacyjny aktualnego stanu faktycznego użytkowania wskazuje na rozbieżności pomiędzy stanem własnościowym gruntów a ich fizycznym użytkowaniem. Ostatecznie organ odwoławczy stwierdził, iż odwołujący się nie przedstawił dokumentów o jakich mowa w art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które uzasadniałyby dokonanie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów związanych z powierzchnią jego działki oraz przebiegiem jej granicy. Dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę pochodzą z lat 70 - tych i nie są dokumentami mogącymi stanowić podstawę dokonania w chwili obecnej zmian przedmiotowych. W art. 22 ust. 3 cytowanej ustawy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych zmian. Skoro jak twierdzi odwołujący się w czasie odnowienia ewidencji gruntów dokonano zmiany granic i powierzchni działki nr(...) , to winien on przedłożyć organowi dokumenty wskazujące na stan odmienny niż uwidoczniony w ewidencji. Zdaniem organu powyższe oznacza, że decyzja odmawiająca wprowadzenia zmian w ewidencji nie narusza obowiązującego prawa. L. W. w skardze na powyższą decyzję wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący w dalszym ciągu podtrzymał, iż w trakcie wykonania nowego operatu KEM – (...) obrębu (...) podczas odnowy ewidencji gruntów w 1998r. doszło do zmniejszenie powierzchni jego działki nr(...). Zdaniem skarżącego operatem do podziału gruntu dla działki nr (...)był operat nr (...), a nie operat nr (...). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podkreślił, iż podnoszone przez skarżącego posiadanie działki o powierzchni 1 000 m2 nie jest wystarczającym dowodem w sprawie. Organ ewidencyjny rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie jest natomiast powołany do rozstrzygania sporów o prawa do gruntów, ani do nadawania tych praw, nie rejestruje również stanów faktycznego użytkowania wynikających, np. z trwałych ogrodzeń działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. Uznał, iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z (...) czerwca 2007r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Na wstępie należy zauważyć, iż według art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej w skrócie: p.g.k. (Dz.U. z 2000r., nr 100, poz. 1086, ze zm.) przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny (wyrok NSA z 20.11.1998r., sygn. akt II SA 914/98, publ. LEX nr 41816). Podkreślenia także wymaga, iż to do zadań organu administracji geodezyjnej i kartograficznej związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, zaś aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454). Organ ma także obowiązek weryfikowania, czyli sprawdzania prawidłowości wpisów danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji. Celem organu winno być doprowadzenie do prawidłowości zapisów, jako że postępowanie ewidencyjne ma służyć ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zmian w ewidencji gruntów dokonuje się tylko na podstawie stosownych dokumentów. Słusznym jest więc stwierdzenie organu jakie zawarł w odpowiedzi na skargę, iż organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu, rozstrzygać sporów o prawa do gruntów ani nadawać tych praw, nie mogą też rejestrować stanów faktycznego użytkowania. Należy też zgodzić się z twierdzeniami organu zaprezentowanymi z kolei w zaskarżonej decyzji, iż podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian (art. 22 ust. 3 ustawy p.g.k.). Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu. Innymi słowy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Skarżący zakwestionował istniejący w ewidencji zapis odnośnie działki nr (...), twierdząc iż w trakcie wykonywania odnowy ewidencji gruntów w 1998r. z ww działki, którą zakupił w 1992r. o powierzchni 1 000 m2 zabrano mu w sposób bezprawny 220 m2 i obecnie widniejący w ewidencji stan, tj. 880 m2 jest niezgodny z prawem. Sąd - oceniając legalność zaskarżonej decyzji - uznał, iż sprawa ta nie została przez organ geodezyjny i kartograficzny wyjaśniona w sposób nienasuwający wątpliwości, a zatem kwalifikujący się do ostatecznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., w efekcie przekonywująco nie uzasadnił podjętego rozstrzygnięcia. Z aktu administracyjnego, który otrzymuje strona powinno jasno wynikać jakie ustalenia faktyczne poczynił organ i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakimi w tym względzie kierował się przesłankami oraz jakie przepisy zastosował do dokonanych ustaleń. Podstawowym zadaniem organu było wyczerpujące zebranie dowodów i dokonanie ich oceny w granicach zasady unormowanej w art. 80 K.p.a. Tak więc skoro organ uznał, iż nie zachodzą przesłanki do wprowadzenia zmiany w ewidencji obowiązany był wskazać konkretne fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się w tej materii oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym przeprowadzonym dowodom (z powołaniem się na nie) odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem uzasadnienie sformułowane przez organ odwoławczy jest bardzo ogólnikowe, nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Bezspornym jest fakt, iż rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego i organ dokonuje zmian w ewidencji wyłącznie w oparciu o dokumenty, przykładowo takie jak prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, opracowania geodezyjne i kartograficzne, akty normatywne. Niemniej jednak, jeżeli strona kwestionuje istniejące zapisy w rejestrze ewidencyjnym to obowiązkiem organu ewidencyjnego jest wykazanie ich zgodności z prawem. W przypadku tejże sprawy organ w pierwszej kolejności winien wykazać stronie w sposób przekonywujący, że w trakcie odnowy ewidencji gruntów nie doszło do zmian granic i powierzchni działki nr (...). Następnie może powoływać się, jak to uczynił w sprawie, na fakt niezłoźenia przez stronę dokumentów dających podstawę do wprowadzenia żądanych zmian, sporządzonych już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. W podniesionej kwestii organ wskazał tylko, iż istotnym w sprawie jest operat podziału i rozgraniczenia nieruchomości nr (...) z (...) maja 1990r., który określa granicę prawną pomiędzy działkami (...). W oparciu o ten operat została wydana decyzja zatwierdzająca rozgraniczenie, następnie nastąpił podział ww działek i obecnie granica prawna, o której mowa wyżej dotyczy granic pomiędzy działkami (...). Analiza operatu nr KEM (...) z 1998r. odnowy ewidencji gruntów potwierdza, że ww granica prawna wykazana jest w nim zgodnie z operatem rozgraniczeniowym z 1990r. Zdaniem Sądu tak ogólnikowe powołanie się na całokształt dokumentacji sprawy, w szczególności operat odnowy ewidencji z 1998r., który strona kwestionuje, a na którym organ opiera zasadność stawianych twierdzeń, jednocześnie bez właściwego umieszczenia tego dokumentu źródłowego w materiale dowodowym sprawy i wskazania na jednostkowe dokumenty wchodzące w jego skład, czyli dowody, nie może prowadzić do stwierdzenia, że organ wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy sprawy i podjął niezbędne kroki do dokładnego jej wyjaśnienia. W tym miejscu stosownym jest zauważyć, iż akta sprawy są nieuporządkowane. Znajduje się w nich szereg kserokopii (niepoświadczonych za zgodność z oryginałem), nieopisanych z jakich pochodzą dokumentów źródłowych. Przykładowo o tym, że dana kserokopia pochodzi z operatu odnowy ewidencji gruntów obrębu (...) z 1998r., świadczy tylko widniejący na niej zapis "odnowienie ewidencji gruntów" i w prawym górnym rogu nr "(...)". Inną kserokopią, z której wynika, że działka (...) ma powierzchnię 880 m2 jest tzw. "wykaz działek str. 75". Konkludując należy stwierdzić, iż całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna być w oryginałach lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopiach. Z każdego dokumentu powinno wynikać jaki to jest dokument i jakiego dokumentu źródłowego jest on częścią składową, a wszystko to dlatego żeby strona zainteresowana w sprawie, np. w momencie skorzystania z prawa zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów miała wykazane na jakich dowodach w postaci dokumentach opierał się w trakcie rozpoznawania sprawy organ i w razie potrzeby mogła się w tym zakresie się wypowiedzieć. Mając na względzie powyższe wywody Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw. Organ odwoławczy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. W konsekwencji wydać stosowne rozstrzygnięcie i je uzasadnić - zgodnie z zasadą przekonania unormowaną w art. 11 K.p.a. - to znaczy tak, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania nie postanowiono w tym przedmiocie.