IV SA/Wa 162/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARIMR w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego - oddala skargę - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. decyzją z [...] września 2006r. odmówił K. S. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Organ stwierdził, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - zwanego dalej: rozporządzeniem wykonawczym (Dz.U. nr 286, poz. 2870), producent rolny ubiegający się o dopłaty dla gospodarstwa niskotowarowego powinien wykazać we wniosku gospodarstwo rolne, w którym w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą, a więc tak stanowiące przedmiot jego odrębnej własności, jak i odrębnej własności jego małżonka, czy ich współwłasności, albowiem ów przepis odnosi się do prowadzonego przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego. Tymczasem z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, iż wnioskodawca (producent rolny) świadomie nie wykazał we wniosku całego gospodarstwa rolnego, jako że - przy wyliczeniu wielkości ekonomicznej (ESU) - gospodarstwo przekraczałoby wartość 4 ESU. K. S., w odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji, podniósł iż "beneficjent" w świetle § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia wykonawczego ma prawo zadeklarować we wniosku działki stanowiące jego własność albo własność jego małżonka albo będące przedmiotem ich współwłasności, a nie wszystkie działki łącznie i w odniesieniu do działek zadeklarowanych określić współczynnik żywotności ekonomicznej gospodarstwa. Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - po rozpoznaniu środka zaskarżenia - decyzją z [...] listopada 2006r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż odwołujący się zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego tylko działki stanowiące przedmiot jego odrębnej własności. Natomiast w świetle § 3 rozporządzenia wykonawczego płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym: a) stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności, oraz b) będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji [...] z dnia [...] czerwca 1985r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz.Urz. [...] z [...].08.1985, z póżn. zm.) Organ z racji braku definicji w powołanym rozporządzeniu pojęcia "producenta rolnego" oraz "gospodarstwa rolnego" odniósł się do ustawy z dnia 28 listopada 2003r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273, ze zm.), która z kolei - w art. 5 ust. 1a - w zakresie definicji "producenta rolnego" odsyła do ustawy z dnia 18 grudnia 2003r o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004r, nr 10, poz. 76). Stosownie do art. 3 pkt 3 i 1 tejże ustawy za producenta rolnego uznaje się m. in. osobę fizyczną będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego, a za gospodarstwo rolne wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu. Jak wynika z powyższego w skład gospodarstwa rolnego, do którego przyznawana jest pomoc finansowa w ramach wskazanego działania, wchodzą wszystkie nieruchomości będące w posiadaniu wnioskodawcy, na których w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą, stanowiące przedmiot jego własności albo jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności. Zatem - zdaniem organu odwoławczego - sprzecznym z przepisami oraz założeniem działania zmierzającego do wsparcia gospodarstw niskotowarowych, dzięki któremu ma nastąpić podwyższenie produkcyjności, a tym samym i dochodowości gospodarstwa oraz przekwalifikowanie go na gospodarstwo średniotowarowe o stosownej dochodowości, byłoby dzielenie danego gospodarstwa na części celem uzyskania odpowiedniej żywotności, tj. kwalifikującej je do przyznania płatności. Dzielenie gospodarstwa rolnego, które stanowi jedną zorganizowaną całość, w której wykorzystywane są te same środki produkcji (maszyny i urządzenia oraz siła robocza) na części, prowadzi bowiem do sytuacji takiej, że z jednego gospodarstwa o średniej bądź wysokiej dochodowości tworzy się dwa lub więcej gospodarstw niskotowarowych. W świetle powyższych wywodów ostatecznie organ uznał, iż z racji niewykazania we wniosku o przyznanie płatności wszystkich działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, na którym strona prowadziła działalność rolną w dniu złożenia wniosku, kontrolowana decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. K. S. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2006r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz podniósł, iż z uwagi na zmieniającą się interpretację rozporządzenia wykonawczego zwracał się do pracownika centrali ARiMR w W. o wskazanie, czy ustalając wartość ekonomiczną gospodarstwa ma prawo do wykazania jedynie działek stanowiących jedną z form własności, po otrzymaniu informacji twierdzącej, złożył zmianę do wniosku. Pomimo tego wydano decyzję odmowną, którą - w wyniku wniesionego odwołania - uchylono i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. W tejże decyzji uchylającej organ odwoławczy wyraźnie wskazał, iż "wnioskodawca może we wniosku zadeklarować działki stanowiące jego własność albo własność małżonka albo będące przedmiotem ich współwłasności, a nie wszystkie działki łącznie", a "przy wyliczeniu żywotności ekonomicznej gospodarstwa należy wziąć pod uwagę uprawy znajdujące się tylko na zadeklarowanej części nieruchomości". Wobec powyższego wydanie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzji odmownej, a następnie utrzymanie jej w mocy przez organ odwoławczy, było dla skarżącego wielkim zaskoczeniem i rozczarowaniem. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany -stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, oddalił skargę. Uznał, iż decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2006r. i utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z [...] września 2006r., nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy organ odmówił skarżącemu przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wobec niewykazania we wniosku wszystkich działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, którego był posiadaczem i w którym w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą, czyli niespełnienia warunków z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Za potwierdzeniem postawionej tezy przemawiają poniższe wywody. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 286, poz. 2870, ze zm.) - wydanego na podstawie delegacji wynikającej z ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273, ze zm.) określającej m. in. zadania w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich dotyczące wspierania gospodarstw niskotowarowych - płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym: stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, oraz będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji [...] z dnia [...] czerwca 1985r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz.Urz. WE [...] z [...].08.1985r, ze zm.). Z powyższych regulacji prawnych wynika, iż pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych. Przechodząc więc na grunt ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004r, nr 10, poz. 76, ze zm.), w szczególności art. 3 pkt 3 i 1, "producentem rolnym" - jest m. in. osoba fizyczna, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia, zaś "gospodarstwem rolnym" - wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu. Oznacza to, iż do uzyskania płatności wymagane jest bycie producentem rolnym, czyli podmiotem posiadającym gospodarstwo rolne obejmujące swoim zakresem wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu wymienionego podmiotu i prowadzenie w tym gospodarstwie rolnym - w dniu złożenia wniosku -działalności rolnej. Z materiału dowodowego sprawy, wynika iż skarżący wspólnie z żoną prowadzi gospodarstwo rolne na działkach będących odrębną własnością jego, odrębną własnością jego żony oraz działkach będących ich współwłasnością, czyli jest posiadaczem (a ściślej wspołposiadaczem) gospodarstwa rolnego składającego się z gruntów stanowiących przedmiot odrębnej własności jego i małżonki oraz ich współwłasności. Skarżący, pomimo takiego stanu rzeczy, we wniosku o przyznanie płatności zadeklarował tylko działki będące jego odrębną własnością, czyli część gospodarstwa rolnego, którego jest posiadaczem i w którym w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą i organ taką deklarację zakwestionował. Stanowisko zajęte przez organ jest prawidłowe, albowiem w sytuacji gdy skarżący - jako producent rolny - w dniu złożenia wniosku o przyznanie wsparcia - był w posiadaniu gospodarstwa rolnego składającego się z nieruchomości będących własnością jego, małżonki oraz ich współwłasnością i w tym gospodarstwie prowadził działalność rolną, to aby móc skutecznie ubiegać się o przyznanie dopłat dla gospodarstwa niskotowarowego powinien objęć zakresem wniosku wszystkie nieruchomości rolne będące w jego posiadaniu, nie zaś ograniczyć się tylko do wykazania ich części. Wykazanie we wniosku działek rolnych będących odrębną własnością podmiotu zgłaszającego wniosek byłoby prawidłowe tylko w sytuacji, gdyby w dniu złożenia wniosku podmiot ów był posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziłyby tylko działki będące jego odrębną własnością i w tym gospodarstwie prowadziłby działalność rolną. Innymi słowy takie działanie byłoby prawidłowe, gdyby producent rolny w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolną z wykorzystaniem gruntów stanowiących jego odrębną własność i nieruchomości te same w sobie tworzyłyby zorganizowaną całość gospodarczą, dzięki której osiągałby zamierzony cel gospodarczy, natomiast nieruchomości małżonka czy stanowiące przedmiot współwłasności służyłyby innym celom niż prowadzenie działalności rolnej. Tymczasem skoro skarżący nawet do protokołu rozprawy oświadczył, iż wspólnie z żoną prowadzą jedno gospodarstwo rolne, które jest gospodarstwem przeciętnym i ma powierzchnię około [...] ha, to bez zgłoszenia wszystkich nieruchomości, na których - w dniu złożenia wniosku - działalność rolna była prowadzona, nie można było dokonać pozytywnej weryfikacji złożonego podania. Nadto skoro, z cywilistycznego punktu widzenia, gospodarstwem rolnym są grunty rolne wraz z budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą, zdolną do osiągania założonego celu gospodarczego, to rozczłonowanie tego spójnego systemu gospodarczego na trzy części (np. stanowiące odrębną własność producenta rolnego, jego małżonka, czy ich współwłasność) doprowadziłoby do utraty spójności, w konsekwencji uniemożliwiłoby prowadzenie normalnej działalności w zakresie produkcji rolnej, eliminując tym samym zainteresowany podmiot z możliwości ubiegania się o dopłaty z racji nieposiadania gospodarstwa rolnego. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organ art. 8 i 9 K.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik spraw, gdyż tylko takie uchybienie mogłoby odnieść skutek w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji (z racji możliwości jakie daje Sądowi art. 135 P.p.s.a.). I chociaż nie można odmówić słuszności twierdzeniom strony, iż na skutek zmiany interpretacji § 3 rozporządzenia wykonawczego dokonanej przez organ odwoławczy, przy czym dopuszczalnej, istotnie mogło zostać zachwiane poczucie zaufania do organów Państwa, niemniej jednak takie działanie organu mieściło się w granicach prawa i nie można jego uznać za naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kwestii zaś pierwszej decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, na którą powołuje się skarżący, przytaczając jej fragment obrazujący odmienną interpretację § 3 rozporządzenia wykonawczego niż zaprezentowana w zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że po tej decyzji organ odwoławczy wydał już następną decyzję, czyli zaskarżoną i to ów akt mógł być weryfikowany przez Sąd pod kątem zgodności z prawem. W tym stanie rzeczy - wobec niestwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.