IV SA/Wa 1620/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi wojewódzkiej I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność B. M.; II. wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji w części wymienionej w punkcie pierwszym do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej B. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury, zwany dalej "Ministrem", rozpatrzywszy odwołania B. M., zwanej dalej "skarżącą", oraz B. K. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., ustalającej lokalizację drogi wojewódzkiej nr [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...], na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] i ulicą [...] do ulicy [...] w lokalizacji od km [...] do km [...] oraz budowy ulicy bez nazwy, na odcinku od skrzyżowania ul. [...] z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] w lokalizacji od km [...] do km [...] – kilometraż z opisu technicznego do wniosku, w S., wraz z zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości: I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej II zatwierdzenia podziału nieruchomości pkt 28 (w części), orzekając jednocześnie w tym zakresie; II. w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż zarzuty podniesione w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie, albowiem nie wskazano w nich naruszenia prawa w decyzji Wojewody. Odnosząc się do wniosku skarżącej w sprawie zmiany lokalizacji linii rozgraniczających zaproponowanych we wniosku inwestora Minister wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80, poz.721 z późn.zm.) wojewoda działający w pierwszej instancji, jak również organ drugiej instancji pełni w procesie drogi wojewódzkiej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do działania w ramach złożonego przez inwestora wniosku, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też zmiany proponowanych we wniosku wariantów lokalizacji drogi. Inwestor sam dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno – wykonawczych. Minister nie może zatem samodzielnie dokonywać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi, uwzględniając propozycje strony odwołującej się. Z pisma inwestora z dnia [...] stycznia 2008 r. wynika, że dla zlokalizowania niezbędnego uzbrojenia ulicy oraz wszystkich elementów związanych z drogą konieczne jest zajęcie części działki nr [...] należącej do skarżącej. Jezdnia ulicy usytuowana jest w odległości 10 metrów od budynku mieszkalnego. W projektowanej inwestycji nastąpiło jedynie zbliżenie ciągu pieszo – rowerowego, co zdaniem inwestora nie pogorszy warunków w sposób wykluczający możliwość użytkowania posesji. Dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej przewidziano dojazd o szerokości 4 m. Ponadto z uwagi na fakt, że teren po obu stronach ulicy jest zabudowany, inwestor nie widzi możliwości zmiany przebiegu projektowanych linii rozgraniczających pas drogowy. Inwestor w piśmie do Ministra z dnia [...] lutego 2008 r. wyjaśnił, powołując się na opinię autora dokumentacji, Pracowni Projektowej "D.", że podtrzymuje lokalizację nowo projektowanej drogi w rejonie działki skarżącej. Inwestor poinformował, że już w planach miejscowych zagospodarowania terenu sprzed trzydziestu lat planowana była budowa przedmiotowej drogi. Jednak z powodu braku środków dotychczas nie została zrealizowana, natomiast część gruntów na ten cel została wcześniej wykupiona. Mając na względzie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu stwierdzono, że nowo projektowany przebieg drogi wojewódzkiej nr [...] jest całkowicie uzasadniony. Minister podziela stanowisko inwestora podtrzymujące lokalizację drogi. Odnosząc się do żądania skarżącej odnośnie wykupu całej działki nr [...] Minister wyjaśnił, że skarżącej przysługuje prawo złożenia inwestorowi wniosku w trybie art.13 ust.3 ustawy o szczególnych zasadach o wykup części nieruchomości znajdującej się poza pasem drogi, a nie nadającej się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. W skardze na decyzję Ministra skarżąca zarzuciła jej: 1. naruszenie art.7, 8, 11, 77§1 i 80 k.p.a. w związku z art.4 ustawy o szczególnych zasadach (...) poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nierozważenie innych możliwości podziału działki, w tym zaproponowanego przez skarżącą, nie uwzględniając tym samym słusznego interesu strony, 2. naruszenie art.7 ust.1 pkt 4 i 5, w zw. z art.12 ust.1 i ust.4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 8 kwietnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej podniósł w szczególności, że: - według dotychczasowego stanu granic linia rozgraniczająca pas drogowy była oddalona o 4,5 metra od zewnętrznej ściany budynku, - według planów inwestora odległość ta zmniejsza się w lewym narożniku na odległość 86 centymetrów (przed planowanym ociepleniem elewacji), a w prawym narożniku na odległość 1 metra 29 centymetrów (również przed planowanym ociepleniem elewacji), - wariantem satysfakcjonującym skarżącą byłoby cofnięcie linii rozgraniczającej o jeden metr, tak aby odległość od domu skarżącej wynosiła 2 metry 20 centymetrów, - argument organu, iż przewidziany pod drogę sporny fragment działki skarżącej jest niezbędny pod urządzenia infrastruktury, w związku z czym nie istnieje możliwość cofnięcia się z linią rozgraniczającą według propozycji skarżącej nie wydaje się dostatecznie udokumentowany, albowiem dokumentacja kartograficzna nie wskazuje zaprojektowania w pobliżu infrastruktury, - w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. skarżąca przedstawiła organowi propozycję przełożenia linii telekomunikacyjnej, jednakże jej propozycja nie została rozważona - bliska odległość linii rozgraniczającej pas drogowy od ściany budynku w znacznym stopniu utrudnia konserwację budynku oraz dachu, prace te byłyby technicznie utrudnione bez zajęcia pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.7, 77§1 oraz art.107§3 k.p.a. W ocenie Sądu Minister nie wyjaśnił w dostateczny sposób, czy istotnie nie jest możliwe uwzględnienie propozycji skarżącej odnośnie korekty linii rozgraniczającej pas drogowy. Nie ulega wątpliwości, iż budowa, rozbudowa, czy też modernizacja dróg publicznych pozostaje w interesie ogółu obywateli, tj. w interesie społecznym. Oczywistym jest jednakże również i to, iż inwestycja drogowa w terenie zabudowanym z zasady koliduje z indywidualnymi interesami osób posiadających w ciągu tej inwestycji swoje nieruchomości. Inwestycja ta wiąże się bowiem z wywłaszczeniem praw tychże osób. Zgodnie z art.7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisu tego wynika, iż realizacja interesu społecznego nie może prowadzić do nadmiernego naruszenia interesu indywidualnego. Z akt administracyjnych sprawy wynikają następujące okoliczności. W dniu [...] stycznia 2008 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie skarżącej od decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. W odwołaniu podnosi się, iż 1) bezpośrednia bliskość ścieżki rowerowej i chodnika wzdłuż muru i okien budynku mieszkalnego spowoduje znaczną uciążliwość przy korzystaniu z pomieszczeń, dyskomfort i stres, 2) do części działki ograniczonej budynkiem, nową linią rozgraniczającą i granicą z działką nr [...] dostęp będzie bardzo trudny lub wręcz niemożliwy, np. z taczką, czy kosiarką, co czyni tę część działki wyłączoną z użytkowania, 3) wjazd na posesję samochodu osobowego będzie dalece utrudniony, a samochodem dostawczym, czy też samochodem z przyczepą wręcz niemożliwy, 4) okresowe czyszczenie rynny i inne prace nie będą możliwe bez zajęcia pasa drogowego. Dokonując na potrzeby inwestora oceny zastrzeżeń skarżącej Pracownia Projektowa "D." wskazała w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r., iż linia rozgraniczająca ulicę od strony działki skarżącej została wyznaczona w sposób zapewniający lokalizację w pasie ulicy istniejącego już uzbrojenia podziemnego oraz uwzględniający teren pod przyszłościowe uzbrojenie, tj. pod kable energetyczne komunalne, kabel sterowniczy, sieć gazową. Wjazd bramowy na działkę docelowo w projekcie budowlanym zlokalizowany jest przy granicy działki nr [...]. Natomiast dostęp do części działki od strony działki nr [...] możliwy jest za budynkiem, gdzie odległość od granicy wynosi 1.5 m bądź można też wykonać dodatkową furtkę od strony ścieżki rowerowej. Przekazując pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. swoje stanowisko organowi I instancji inwestor podniósł, iż dla zlokalizowania niezbędnego uzbrojenia ulicy oraz wszystkich elementów związanych z drogą konieczne jest zajęcie części nieruchomości należącej do skarżącej. Jezdnia ulicy usytuowana jest w odległości 10 metrów od budynku mieszkalnego. Nastąpiło jedynie zbliżenie ciągu pieszo -rowerowego, co nie pogorszy warunków w sposób wykluczający możliwość użytkowania posesji. Dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej przewidziano dojazd szerokości 4 metrów. W kolejnym piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. skierowanym do organu I instancji skarżąca podtrzymała propozycję wykupu całej nieruchomości na cele planowanej inwestycji. Alternatywnie skarżąca zaproponowała inne rozgraniczenie pasa drogowego umożliwiające poprawne korzystanie z nieruchomości, a w szczególności z usytuowanego na niej budynku mieszkalnego. Pozostały do jezdni pas ośmiu metrów w zupełności wystarczy na projektowane i przyszłościowe uzbrojenie komunalne ulicy. Znajdująca się obecnie na działce kanalizacja teletechniczna może być przełożona między studzienkami na działce [...] i [...] lub pozostać na działce [...] jeżeli rzeczywiście nie znajdzie się dla niej miejsca w ośmiometrowym pasie do jezdni. Przy piśmie przedłożono załącznik graficzny, zawierający propozycję nowego rozgraniczenia, wjazdu na posesję i trasy ścieżki pieszo – rowerowej. Z akt sprawy nie wynika, aby ta uszczegółowiona propozycja skarżącej była przedmiotem oceny Ministra, inwestora, czy też pracowni projektowej działającej na jego zlecenie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się wprawdzie stwierdzenie, iż "inwestor w piśmie z dnia [...].02.2008 r. znak: [...], skierowanym do Ministra Infrastruktury wyjaśnił, powołując się na opinię autora dokumentacji, Pracowni Projektowej "D.", że podtrzymuje lokalizację nowo projektowanej drogi w rejonie działki skarżącej B. M. ....". Z akt sprawy wynika jednakże, iż pismem z dnia [...] lutego 2008 r. inwestor przedłożył organowi I instancji swoje uwagi wyłącznie w odniesieniu do zastrzeżeń podniesionych przez drugą z odwołujących się osób, tj. B. K., nie zaś przez skarżącą. Za tym, iż nie zachodzi tu sytuacja tego rodzaju, iż cytowany wyżej fragment uzasadnienia dotyczy innego pisma inwestora, sporządzonego w tej samej dacie a dotyczącego bezpośrednio skarżącej (które nie zostało przekazane przez Ministra Sądowi), przemawia fakt, iż uzasadnienie powtarza ogólnie sformułowaną argumentację pisma dotyczącego zarzutów B. K., nie odnosząc się w ogóle do propozycji przedstawionej przez skarżącą w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. Podkreślenia wymagają następujące okoliczności sprawy: - w wyniku zrealizowania inwestycji nastąpi znaczne przybliżenie ścieżki rowerowej do ściany domu skarżącej, - powyższe uznać należy za oczywiste pogorszenie – w porównaniu ze stanem dotychczasowym - warunków korzystania z nieruchomości skarżącej zarówno z uwagi na narażenie mieszkańców budynku na odgłosy związane z korzystaniem ze ścieżki rowerowej, czy też ograniczenie prywatności, jak też z uwagi na utrudnienia w konserwacji budynku, - z załącznika graficznego do decyzji wynika, iż taka sytuacja (znaczne zbliżenie pasa drogowego do istniejącego budynku) ma – w porównaniu z pozostałymi odcinkami inwestycji - charakter wyjątkowy, - na wysokości dwóch działek tj. działki skarżącej oraz działki nr [...] projektowany pas drogowy ulega zwężeniu w porównaniu z resztą inwestycji, co umożliwia organowi uniknięcie kosztowniejszego rozwiązania zastosowanego na działkach nr [...] i nr [...] (poprowadzenie linii rozgraniczającej pas drogowy przez budynki, co oznacza konieczność ich wyburzenia i wypłacenia stosownego odszkodowania), - skarżąca nie domaga się potraktowania jej nieruchomości, tak jak wspomnianych wyżej działek nr [...] i nr [...], wysuwa natomiast kompromisową propozycję cofnięcia linii rozgraniczającej pas drogowy o jeden metr w kierunku pasa jezdni, - wskazana wyżej propozycja została uszczegółowiona na etapie postępowania administracyjnego, co jednakże nie zostało przez organ odwoławczy zanalizowane. W ocenie Sądu istotny stopień uciążliwości inwestycji dla skarżącej winien obligować organ do wyjaśnienia, czy istotnie nie ma możliwości zmniejszenia tej uciążliwości. Konsekwencją tego obowiązku było zanalizowanie postulatów skarżącej złożonych przy piśmie z dnia [...] lutego 2008 r., czego organ zaniechał. Sąd nie przesądza niniejszym orzeczeniem, że postulaty te zasługują na uwzględnienie, stwierdza natomiast, iż ich nierozważenie jest uchybieniem przy wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Powyższe uzasadnia uchylenie w stosownym zakresie decyzji odwoławczej. W części nieuchylonej zaskarżona decyzja nie budzi zastrzeżeń Sądu co jej legalności. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącej w części dotyczącej jej działki z uwzględnieniem ocen zawartych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.