IV SA/Wa 1621/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Marszałka Województwa [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz Marszałka Województwa [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. przez Marszałka Województwa [...] jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], który po rozpatrzeniu odwołań A. M., A. S., A. D. i Z. S. od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...], dotyczącej wykonania obowiązku konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych – rowu melioracyjnego R – Rów od R. na odcinku [...] metrów, od km [...] do [...], zlokalizowanego w gm. J. K. oraz T. K., pow. B., woj. P., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie Organu I. instancji. Marszałek Województwa [...] zarzucił zaskarżonej decyzji DRZGW w [...] . z [...] kwietnia 2017 r. naruszenie: I. prawa materialnego: a) art. 21 ust. 1a pkt 1, art. 70 ust. 3, art. 77 i art. 114b ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 469), poprzez ich niezastosowanie, co spowodowało, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wskazując Marszałka Województwa jako wykonującego prawa właścicielskie do przedmiotowego rowu R – R, oznaczonego pomyłkowo w ewidencji gruntów i budynków jako woda płynąca (rz. T.), oznaczana działką nr [...], położonego na gruntach wsi S., gm. K.; b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1403), poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że rów R – R stanowi dopływ spod L. i jest publiczną wodą płynącą przekazaną do kompetencji Marszałka Województwa P.; II. prawa procesowego, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, które to miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nierzetelne rozpoznanie istoty sprawy skutkujące wydaniem przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Na wstępie poczynionych rozważań należy nadmienić, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych kryteriów, skargę Marszałka Województwa [...] należało uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał bowiem za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...], ponieważ są one obarczone wadą, którą – na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a – sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, tj. zachodzą przesłanki dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 k.p.a. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że stroną postępowania toczącego się zarówno przed Starostą [...], jaki i DRZGW w [...] ., był m.in. T.S.. Ze znajdującego się zaś w aktach sądowych sprawy odpisu skróconego aktu zgonu o oznaczeniu nr [...] wynika, że T. S. zmarł [...] sierpnia 2016 r. Organy obu instancji prowadziły zatem postępowanie, czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania poprzedzającej zaskarżone orzeczenie – decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. Ponadto analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że stroną postępowania toczącego się przed Organami obu instancji, była również G. P.. Przy czym ze znajdującego się zaś w aktach sądowych sprawy odpisu skróconego aktu zgonu o oznaczeniu nr [...] wynika, że G. P. zmarła [...] kwietnia 2017 r. DRZGW w W. prowadził zatem postępowanie odwoławcze, czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia, tj. w dniu [...] kwietnia 2017 r. Stwierdzenie takiego naruszenia prawa nie pozostawia Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie żadnego wyboru, obligując jednocześnie Sąd do uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (por. m. in. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 268/16). Wadliwość orzeczenia w takich okolicznościach jest bowiem uchybieniem, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3470/15). Wskazać bowiem należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, mający zdolność do prowadzenia postępowania, oraz strona, o której prawach i obowiązkach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z tego jednoznacznie wynika, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnych, a tym samym nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a stosownie do treści art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Przytoczone regulacje dają organom administracji publicznej prawo doręczenia rozstrzygnięć jedynie stronom postępowania, a z jego doręczeniem wiążą się przewidziane prawem skutki prawne. Podkreślić należy, że wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która regulowałaby wprost kwestię skutków prawnych wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności, która nie podlega konwalidacji, dlatego też powinno być derogowane z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Przepisy powszechnie obowiązujące nie przewidują bowiem konstrukcji prawnej, wedle której możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej skierowania zaskarżonego rozstrzygnięcia do osoby, której status strony w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje i przysługiwać nie może – gdyż jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jako osoba zmarła, nie może mieć ona zdolności prawnej. Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organowi administracji publicznej w chwili wydawania orzeczenia, nie zmienia bowiem faktu skierowania rozstrzygnięcia do osoby nieżyjącej, która w chwili jego wydania nie miała już przymiotu strony ani zdolności prawnej oraz zdolności do czynności prawnych. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje również okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, co miało miejsce dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest czynienie jego stroną osób żyjących, a w konsekwencji kierowanie rozstrzygnięć wyłącznie do takich osób. Organy administracji publicznej zobligowane są bowiem do posiadania na każdym etapie postępowania aktualnej wiedzy na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a). Mając na względzie powyższe oraz okoliczność, że decyzja DRZGW w [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] zostają derogowane z obrotu prawnego, jako podjęta z rażącym naruszeniem prawa, Sąd odstąpił od dokonania merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę, Organy obu instancji prawidłowo ustalą aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu administracyjnym oraz do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.