IV SA/Wa 1625/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Burmistrza Miasta Z. postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...]. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Starosty W. z dnia [...]. orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w Z. przy ul. S., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 256 m2. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonego na podstawie przepisów art. 136 - 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 poz. 518 z późn. zm. dalej jako ugn) są wyłącznie Skarb Państwa (lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego), na rzecz, którego dokonano wywłaszczenia oraz były właściciel lub jego spadkobierca, ponieważ taka decyzja kształtuje ich sytuację prawną. Zasadniczo tylko te podmioty będą posiadały interes prawny w postępowaniu administracyjnym i im będzie przysługiwało prawo wniesienia odwołania do organu II instancji. Natomiast inne podmioty wnoszące odwołanie muszą odpowiednio wskazać swój indywidualny interes prawny. Organ wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów wydanego w dniu [...]. wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, położona w Z. przy ul. S. stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 256 m2., obręb [...], na dzień złożenia wniosku o zwrot stanowiła własność Gminy Z.. W trakcie postępowania zwrotowego na mocy zawiadomienia o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] . jako właściciel ujawniony został Skarb Państwa. W związku z tym decyzją Nr [...] z dnia [...]. Starosta W. umorzył postępowanie w stosunku do Gminy Z. reprezentowanej przez Burmistrza Miasta Z. w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości położonej w Z. przy ul. S. stanowiącej działkę nr [...]o pow. 256 m2 obręb [...]. Od decyzji tej jako stronie postępowania przysługiwało Burmistrzowi Miasta Z. odwołanie, jednak podmiot nie wykorzystał środka zaskarżenia. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta W. orzekł o zwrocie na rzecz: T. S. w [...] części, T. U. w [...] części, Z. S. w 1/20 części, A. S.\w 1/20 części, M. S. w 1/20 części, M. S. w 1/20 części, D. S. w 2/20 części, M. K. w 2/20 części - nieruchomości położonej w Z. przy ul. S. stanowiącej działkę nr [...] o pow. 256 m2 obręb [...]. Skargę na powyższe postanowienie złożył Burmistrz Miasta Z. zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania: - art. 28 k.p.a. w związku z art. 136 ust.3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez stwierdzenie, że nie jest ona stroną postępowania, gdyż nie legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości w momencie orzekania o zwrocie, w sytuacji gdy przysługiwało jej roszczenie do części niniejszej nieruchomości, która powinna być przedmiotem postępowania komunalizacyjnego; - art. 134 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie interesu prawnego podmiotu publicznego, czyli Gminy Z.; - art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie przymiotu strony Gminy Miasto Z. w postępowaniu o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...], z obr.[...], położonej w obrębie pasa drogowego gminnej drogi publicznej - ul. S., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; II. naruszenie prawa materialnego: - art. 136 ust. 3, art. 137 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 marca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., nr 14 poz. 60 z póżn. zm.), poprzez przyjęcie, że działka nr 90/8, z obr. 03-13 w całości może podlegać zwrotowi, mimo istnienia przeszkody w zakresie zwrotu, gdyż część przedmiotowej działki położona jest w granicach drogi publicznej o kategorii gminnej i przysługujące do niej prawo własności nie może być przeniesione na inny podmiot niż Skarb Państwa lub Gminę; - art. 226 KC, poprzez pominięcie interesu prawnego Gminy Z., wywodzącego się z roszczenia o zwrot nakładów poczynionych na części działki ewid. nr [...], z obr. [...], stanowiącej pas drogowy - ul. S., które w momencie, gdy decyzja o zwrocie stałaby się skuteczna zmuszona będzie wystąpić do byłych właścicieli, - art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1997 r. gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że niniejsza nieruchomość w całości stała się zbędna dla celu na jaki została przejęta z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, tj. terenu pod ulicę. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Burmistrz Miasta Z., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody M., jak i decyzji Starosty W. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanego postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), przywoływanej dalej jako p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Wojewody M. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Starosty W. z dnia [...]orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w Z. przy ul. S., oznaczonej jako działka nr [...]z obrębu [...]o powierzchni 256 m2. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przepis art. 134 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do tego, a zatem nie będący stroną postępowania. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie (zażalenie) należy uznać za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy jedynie stronie, zaś stroną na podstawie art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego jest rozumiane jako przyznanie podmiotowi przez przepis prawa materialnego, określonych korzyści lub nałożenie na niego określonych obowiązków. Zasadnie organ wywiódł, że skarżącego, nie można uznać za podmiot, o którym mowa w ww. art. 136 ugn, bowiem kwestia interesu prawnego skarżącego została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Starosty W. z dnia [...]umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej działki w stosunku do Gminy Miasta Z. reprezentowanej przez Burmistrza Miasta Z. z uwagi na brak interesu prawnego Gminy w sprawie o zwrot przedmiotowej działki. Wydaną decyzją organ administracji jest związany (art. 110 k.p.a.). Powyższe zasady w takim samym stopniu dotyczą decyzji merytorycznych jak i decyzji o umorzeniu postępowania. Trwałość decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak trwałość każdej innej decyzji ostatecznej. W myśl art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że żaden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej nie został wszczęty. Prawidłowo zatem postąpił Wojewoda M. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Gminę Miasta Z. od decyzji Starosty W. z dnia [...] orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Rozpoznając odwołanie skarżącego organ naruszyłby i w sposób rażący art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ związany jest wydaną przez siebie decyzją niezależnie od tego, czy jest ona prawidłowa czy nie. Jedyną możliwością, jaką dysponuje organ w przypadku dostrzeżenia wadliwości wydanego przez siebie aktu, jest skorzystanie z jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej. Wobec braku podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi oraz nie stwierdzenia przez Sąd z urzędu uchybień, które mogłyby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.