IV SA/Wa 1627/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi D. K. i K. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SAA/Va 1627/11 UZASADNIENIE I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia D. K. i K. K. (dalej "skarżących") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji: ustalającej warunki zabudowy, utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ. II. Zaskarżone postanowienie GDOŚ z dnia [...] lipca 2011 r. zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Wójt Gminy P. zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ewid. [...], obręb G., gmina P. (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja", "teren inwestycji"). 2. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu decyzji. 3. Skarżący wnieśli do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ. III. Rozpatrzywszy zażalenie skarżących zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., GDOŚ nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, utrzymując postanowienie RDOŚ w mocy. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje; 1. Trafnie uznał RDOŚ, że realizacja planowanej inwestycji naruszałaby zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, ustanowiony w §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia nr 26 Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Rzeka B. i Jezioro B." (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z 2007 r.), dalej odpowiednio: "rozporządzenie Wojewody" oraz "Zespół". 2. Teren inwestycji, znajdujący się w granicach Zespołu, jest terenem rolnym (łąką). Zgodnie ze słownikową definicją terminu "łąka" oznacza on teren gęsto porośnięty roślinami, głównie trawami, używanymi na paszę lub do wypasu. W tej sytuacji budowa na tym terenie budynku rekreacji indywidualnej prowadziłaby bezspornie do zmiany sposobu jego przeznaczenia z rolnego na służące rekreacji indywidualnej. 3. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zażalenia, że analiza funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona na potrzeby projektu decyzji kwalifikuje teren inwestycji jako teren rolny z przeznaczeniem pod budownictwo rekreacji indywidualnej. Analiza ta nie stanowi bowiem źródła prawa i nie uchyla postanowień rozporządzenia Wojewody. 4. Nie może wpłynąć na wynik sprawy uwzględnienie zarzutu zażalenia, dotyczącego niezasadnego przyjęcia przez RDOŚ, że realizacja inwestycji wymaga usunięcia z terenu inwestycji zad rzewień, co wiązałoby się z naruszeniem kolejnego zakazu z rozporządzenia Wojewody (§3 ust.1 pkt 1). Nawet bowiem przyjęcie, że usunięcie zad rzewień nie jest konieczne, nie usuwa przeszkody do pozytywnego uzgodnienia inwestycji, wynikającej ze stwierdzonego wcześniej naruszenia zakazu, o którym mowa w §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia. IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na postanowienie GDOŚ z dnia [...] lipca 2011 r. Skarga podnosi następujące kwestie: - według rejestru gruntów teren inwestycji nie jest łąką, czy gruntem ornym, gruntem leśnym (Ls) oraz zadrzewionym i zakrzewionym (Rz), - teren ten nigdy nie był i nie może być użytkowany rolniczo (nieodpowiednie ukształtowanie, zła jakość podłoża), - w dacie zakupu terenu inwestycji (1998 r.) realizacja planowanej inwestycji była możliwa w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, - realizacja niewielkiej inwestycji budowlanej nie jest w stanie wywołać negatywnych skutków w środowisku przyrodniczym, w tym w szczególności w stosunku do stawu, którego część jest posadowiona na terenie inwestycji, - liczna zabudowa mieszkalna występuje w otoczeniu terenu inwestycji. V. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie GDOŚ jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Nie budzi zastrzeżeń ocena GDOŚ, że w sprawie wystąpiły okoliczności stanowiące przeszkodę do pozytywnego uzgodnienia projektu planowanej inwestycji. Stwierdzić należy, że przy orzekaniu w sprawie organy dochowały obowiązków wynikających z art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., tj. w wyczerpujący sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadnił faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięć. VII. Podstawą orzekania przez RDOŚ i GDOŚ w przedmiocie uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie był art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których to przepisów wynika, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku - obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przesłanką do dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie jest fakt, że teren inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, tj. na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Rzeka B. i Jezioro B." ("Zespołu"), którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie nr 26 Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. ("rozporządzenie Wojewody"). Należy stwierdzić słuszność stanowiska orzekających w sprawie organów, że realizacja planowanej inwestycji naruszałaby zakaz ustanowiony w §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody. Z przepisu tego wynika, że na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi. Uznać należy, że zakaz ten jest zakazem daleko idącym, realizującym intencję zachowania takiego sposobu użytkowania gruntów znajdujących się na obszarze Zespołu, jaki istniał w dacie wejścia w życie rozporządzenia Wojewody. Niewątpliwie zabudowanie budynkiem gruntu dotąd niezabudowanego jest zmianą sposobu użytkowania tego gruntu (zmianą sposobu użytkowania ziemi). Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2010 r. wynika, że teren inwestycji (działka nr [...]) o powierzchni [...] ha stanowi grunt leśny (Ls IV) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz - RIVa i Lz - RV). Fakt, że GDOŚ zakwalifikował teren inwestycji w inny sposób, to jest jako użytek rolny, opierając się zapewne w tym zakresie nie na danych zawartych w rejestrze gruntów, a na danych wynikających z materiału zdjęciowego, nie wpływa na ocenę prawidłowości wniosków sformułowanych przez organ. Nie ma bowiem istotnego znaczenia, z punktu widzenia zakazu, o którym mowa w §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, czy zmiana sposobu użytkowania gruntu (ziemi) miałaby dotyczyć gruntu rolnego, czy leśnego. Zarówno zabudowanie niezabudowanego gruntu rolnego, jak i zabudowanie niezabudowanego gruntu leśnego są działaniami wykluczonymi z mocy cytowanego przepisu. Podkreślenia wymaga, że leśny charakter terenu inwestycji uzasadnia zwiększony rygoryzm w zakresie kontroli przestrzegania przedmiotowego zakazu. Wiąże się to z faktem, że co do zasady obowiązujące przepisy prawa ustanawiają surowsze wymagania w odniesieniu do przekwalifikowywania gruntów leśnych na cele nieleśne, niż gruntów rolnych na cele nierolne. Z art.7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn.zm.) wynika bowiem, że zmiana przeznaczenia jakiegokolwiek gruntu leśnego na cel nieleśny jest możliwa wyłącznie wtedy, gdy zmianę taką przewidziano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy podobny wymóg w odniesieniu do gruntów rolnych dotyczy wyłącznie tych gruntów, które stanowią użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Podkreślenia wymaga również fakt, że § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454) rozgranicza dla celów ewidencyjnych m.in. użytki rolne oraz grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione. Stosownie do powyższego: (§ 68 ust.1) Użytki rolne dzielą się na: 1) grunty orne, oznaczone symbolem - R, 2) sady, oznaczone symbolem złożonym z litery "S" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym założony został sad, np. S-R, S-Ł, S-Ps, 3) łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł, 4) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps, 5) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps, 6) grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr, 7) rowy, oznaczone symbolem - W. (§ 68 ust.2) Grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na: 1) lasy, oznaczone symbolem - Ls, 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz, lub, w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą - symbolem złożonym z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz-R, Lz-Ł, Lz-Ps. O ile zatem rozporządzenie uwzględnia kategorię "gruntów rolnych zabudowanych", o tyle nie przewiduje "gruntów leśnych zabudowanych". Legalne zabudowanie gruntu leśnego oznaczałoby konieczność zakwalifikowania go ewidencji jako gruntu zabudowanego (art.68 ust.3 rozporządzenia). Już chociażby w świetle przepisów regulujących zasady ewidencjonowania gruntów wniosek, że zabudowanie terenu inwestycji posiadającego leśny charakter powodowałoby zmianę sposobu użytkowania gruntu jest oczywisty. Okoliczności podniesione w skardze nie mogą stanowić przesłanek do zakwestionowania legalności zaskarżonego orzeczenia GDOŚ. Fakt dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji w dacie zakupu terenu inwestycji w 1998 r., wynikający z postanowień nie obowiązującego już obecnie planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi skutecznej podstawy do wywodzenia, że możliwość taka, jako prawo nabyte skarżącego, winno istnieć nadal. Podkreślenia wymaga, że w świetle przepisów regulujących obecnie zagadnienia planowania i zagospodarowania przestrzennego fakt objęcia w przeszłości terenu inwestycji postanowieniami miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego gminy nie determinuje w sposób automatyczny treści rozstrzygnięć zapadających w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy w zakresie określenia sposobu zagospodarowania tego terenu (wyjątkiem jest tutaj kwestia, o której mowa w art.61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dokonywanie głębszych rozważań w tym zakresie byłoby jednakże właściwe na potrzeby oceny legalności postępowania głównego, tj. postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie zaś na potrzeby kontroli legalności postępowania wpadkowego o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Okoliczność, która ma ściślejszy związek z przedmiotem niniejszej sprawy, tj. fakt wydania po wygaśnięciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktu prawa miejscowego (tj. rozporządzenia Wojewody), który przewiduje de facto zakaz zabudowy na obszarze nim objętym i który jako szczególny przepis z zakresu ochrony przyrody musi być brany pod uwagę w postępowaniach o ustalanie warunków zabudowy, nie budzi zastrzeżeń co do jego legalności. W odniesieniu do kwestii istnienia zabudowy w otoczeniu terenu inwestycji wskazać należy, że okolicznością nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest wiadomym, kiedy przedmiotowa zabudowa powstała, tj. czy przed wprowadzeniem zakazu do obrotu prawnego rozporządzenia Wojewody, czy też po tej dacie. Jeżeli doszło przy tym do naruszenia prawa, tj. naruszenia zakazu zawartego w rozporządzeniu, skarżący nie może, powołując się na konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa żądać, aby w ramach realizacji tej zasady dokonano analogicznego naruszenia prawa na jego rzecz. W konkluzji wskazać należy, że w świetle konieczności zastosowania się organów administracji orzekających w niniejszej sprawie do przepisów rozporządzenia Wojewody skarżący może rozważyć ewentualność wszczęcia przewidzianej prawem procedury zmierzającej w efekcie do poddania legalności rozporządzenia kontroli właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy jest w świetle wskazanych wyżej okoliczności uzasadniona. Tym samym uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.