IV SA/Wa 1628/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. R. i W. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących A. R. i W. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2009 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi na części działek nr ew. [...] i [...]w N.", w zakresie braku kolizji z zadaniami rządowymi, służącymi realizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Organ podniósł, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten dotyczy uzgodnień zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W planie zagospodarowania przestrzennego województwa umieszcza się te inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w ust. 3 pkt 3, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością (art. 39 ust. 5 ustawy). Z powyższego wynika zatem, w ocenie organu, iż inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym należą do zadań rządowych, leżących we właściwościach naczelnych i centralnych organów administracji publicznej, jakimi są Rada Ministrów i właściwi ministrowie. Pomimo, iż sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa jest zadaniem samorządu województwa, to czuwanie nad realizacją zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w tym planie, należy do wojewodów. A zatem wojewoda ma kompetencje do dokonania oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko w zakresie jej bezkolizyjności z zadaniami rządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, wpisanymi do planu miejscowego województwa. Minister podniósł dalej, iż podziela stanowisko Wojewody – w niniejszej sprawie - iż na przedmiotowym terenie przewiduje się realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym – droga krajowa a wydanie decyzji o warunkach zabudowy zagrozi realizacji zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Wskazał, iż nie zgadza się z zarzutami wnoszących zażalenie – A. i W. R., iż plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie może być podstawą do ustalenia trasy krajowej – obwodnicy N. i podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. gdyż jest zbyt ogólnikowy, a jego duża skala nie pozwala na twierdzenie, że trasa drogi ma być zrealizowana na wnioskowanym przez nich terenie inwestycji oraz, że plan zagospodarowania województwa nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, nie może więc rozstrzygać o szczegółowej lokalizacji drogi krajowej, gdyż kompetencja taka należy wyłącznie do zadań własnych gminy. Zdaniem Ministra plan zagospodarowania przestrzennego nie jest podstawą ustalenia trasy drogi krajowej, ale art. 39 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakłada na organy samorządu województwa obowiązek inkorporowania do planu inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Natomiast art. 53 ust. 4 pkt 10a powołanej ustawy zobowiązuje Wojewodę do ustalenia czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy w danym przypadku, zagrozi realizacji na tym terenie programów zawierających zadania rządowe. W rozpoznawanej sprawie, w opinii Ministra, planowana inwestycja koliduje z realizacją na tym terenie zadań rządowych, a zatem należało odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się A. i W. R. i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podnieśli, iż Minister Infrastruktury: - nie podjął kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zmian jakie zaszły w planowanym przebiegu obwodnicy miasta N. w ciągu drogi krajowej nr [...] i nie dopuścił dowodów dokumentujących te zmiany, czym naruszył art. 7 i 75 kpa, oraz, - wydał dla tych samych działek i analogicznej inwestycji dwa postanowienia, w których wskazał różne organy właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy tj. wojewodę i marszałka województwa. W opinii skarżących wojewoda nie jest organem właściwym w rozpoznawanej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, w tym co do właściwości wojewody dla rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji, Sąd miał na względzie, iż zostały one wydane przez organy niewłaściwe w sprawie w toku instancyjnym. W niniejszej sprawie teren działek o nr [...] i [...] położonych w N., według zapisów Planu położony jest na trasie projektowanej drogi obwodowej przewidzianej do realizacji w ciągu drogi krajowej nr [...] miasta N., a więc inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy było prowadzone zatem na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, w których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 tej ustawy – w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Przepis art. 39 ust. 3 pkt. 3 omawianej ustawy stanowi, iż w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Zatem przy uwzględnieniu tej normy właściwość samorządu województwa reprezentowanego przez marszałka do dokonywania przedmiotowego uzgodnienia ma miejsce wówczas gdy w planach zagospodarowania na tym szczeblu są zamieszczone inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Według przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. Nr 142 , poz. 1590 ze zm.) do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Zadaniami o charakterze wojewódzkim są zadania, które zgodnie z zasadą subsydiarności (pomocniczości) nie mogą (bądź nie powinny) być realizowane na niższych szczeblach struktury aparatu administracji publicznej. Bliższego określenia zakresu działalności samorządu województwa, w tym jego zadań dokonano w rozdziale 2 tej ustawy. Ważniejsze zadania o charakterze wojewódzkim realizowane przez samorząd województwa wymieniono w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i nie jest to katalog zamknięty . Ustanawiając ogólną zasadę kompetencyjną samorządu województwa, przepis art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa wprowadził zasadę domniemania kompetencji województwa w sferze zadań publicznych o charakterze wojewódzkim które odnoszą się również i do zadań rządowych, jednakże nie zastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz. U. Nr 19 z 2007 r. poz. 115 ze zm. ), drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Rozdział 2 wskazanej wyżej ustawy o drogach publicznych określa administrację drogową. Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad , który realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad . W ustawie tej nie zastrzeżono na rzecz wojewody jakichkolwiek zadań związanych z drogami krajowymi. Powyższe stwierdzenie zaś w kontekście przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa pozwala przyjąć, że organem właściwym do dokonania przedmiotowego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi na części działek nr ew. [...] i [...] w N.", jest Marszałek Województwa [...], skoro nie jest to zadanie zastrzeżone odrębnymi ustawami na rzecz organów administracji rządowej tj. wojewody, zaś Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie został wymieniony w przepisie art. 53 ust. 4 pkt. 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako właściwy do dokonania takiego uzgodnienia. W tych okolicznościach Sądu uznał, iż zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), z zatem muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.