IV SA/Wa 1628/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia aktu własności ziemi oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania I. J., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r. umarzającej postępowanie dotyczące odtworzenia aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1972 r. [...] , wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] na nazwisko J. K. , obejmującego działkę ewid. o nr [...] o pow. 1,10 ha, położoną we wsi [...] - utrzymało ww decyzję w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 22 maja 2017 r., I. J. wystąpiła do Burmistrza Gminy [...] o odtworzenie ww aktu własności ziemi. Burmistrz pismem z dnia z dnia 8 września 2017r. poinformował skarżącą o braku możliwości odtworzenia przedmiotowego dokumentu. Na skutek powyższego skarżąca wniosła zażalenie, które postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017r. znak [...] uznane zostało za niedopuszczalne. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018r. zapadłym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 451/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2017r. wskazując, iż zebranie i ocena materiału dowodowego nie jest możliwa do przeprowadzenia poza postępowaniem administracyjnym, a co miało miejsce w badanej sprawie. W takiej sytuacji procesowej, organ winien umorzyć postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i uzasadnić swoje stanowisko co do braku podstaw do rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Takie bowiem rozstrzygnięcie umożliwi stronie przeprowadzenie instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Burmistrz Gminy [...] decyzją Nr [...] z dnia stycznia 2019r. umorzył postępowanie dotyczące odtworzenia wskazanego aktu własności ziemi [...] z dnia kwietnia 1972r. Wyjaśnił, rozpatrując ponownie przedmiotowy wniosek, że w archiwum Urzędu Gminy [...] nie znaleziono ani oryginalnego egzemplarza ani też kopii ww aktu własności ziemi objętej wnioskiem. Nie odnaleziono również akt postępowania administracyjnego, na podstawie którego wydano akt własności ziemi. W ocenie organu I instancji poszukiwane akta uwłaszczeniowe dotyczące przedmiotowego aktu własności ziemi zaginęły, wobec czego a także wobec niemożności uzyskania aktu własności ziemi w innych instytucjach, niemożliwe jest odtworzenie ww aktu własności ziemi w toku postępowania administracyjnego. I. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła od powyższej decyzji odwołanie, kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji i zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 105, 7,77 § 1 i 80 Kpa. Organ odwoławczy zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał w mocy ww rozstrzygnięcie Burmistrza Gminy [...] . Wskazał, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem brak jest podstaw prawnych, aby odtworzyć w postępowaniu administracyjnym akt własności ziemi. W szczególności taką podstawą nie są stosowane w drodze analogii przepisy p.p.s.a., regulujące postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (np. wyrok NSA z dnia 24 września 2013r. sygn. akt II OSK 999/12). Stąd też, w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość niniejszego postępowania stwarzająca obowiązek jego zakończenia przez jego umorzenie wobec braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem I. J., poprzez swojego pełnomocnika, wystąpiła do tut. Sądu ze skargą wnosząc o uchylenie decyzji SKO w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności: - art. 105 kpa poprzez jego zastosowanie i zaniechanie wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty, a także art. 7, 77 § 1 i art, 80 kpa. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności, art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania, w szczególności przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu. Podniosła min., iż wbrew stanowisku organów, skarżąca dysponuje kopią aktu własności ziemi, która była składana i honorowana w toku wielu postępowań sądowych, z jej udziałem jako uczestniczki toczących się przeciwko niej postępowań o zasiedzenie poszczególnych działek, stanowiących część nieruchomości objętych ww aktem własności ziemi. Nikt prawdziwości tego dokumentu nie kwestionował. Jednocześnie skarżąca załączyła do niniejszej skargi jego kopię. Wskazała także, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało analizy ustaleń Burmistrza i dokonanej na tej podstawie decyzji o umorzeniu postępowania. Skupiło się jedynie na bezprzedmiotowości postępowania wynikającej z rzekomego braku możliwości odtworzenia akt postępowania, w tym aktu własności ziemi, co miałoby wynikać z cytowanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ II instancji nie zbadał i nie ocenił, czy rozstrzygnięcie Burmistrza Gminy [...] jest prawidłowe w zakresie w jakim ustalił on, iż z przyczyn dowodowych (a nie formalnych) niemożliwe jest odtworzenie aktu własności ziemi. Takie postępowanie organów I i II instancji stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a. albowiem doszło w istocie od uchylenia się od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem. Podniosła rownież, iż dokonana przez dwa organy interpretacja tego samego stanu faktycznego i prawnego jest odmienna. Burmistrz Gminy [...] dopuszczał możliwość odtworzenia aktu własności ziemi, na co wskazuje podjęte przez niego ponownie postępowanie w tej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze natomiast takiej możliwości nie dostrzegło. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i Burmistrza Gminy [...] jest niekonsekwentne i często wzajemnie sprzeczne, zwłaszcza w sytuacji gdy weźmie się pod uwagę inne wydawane z wniosku skarżącej orzeczenia, będące efektem prowadzonego wcześniej postępowania o wydanie odpisu aktu własności ziemi [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie doszło również do naruszenia art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a przez to zaniechanie wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Kwestia ta umknęła z pola widzenia organu, który wobec złożenia przez stronę wniosku o odtworzenie aktu własności ziemi winien rozstrzygnąć sprawę co do istoty (art. 61 a k.p.a.). Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Skarżąca nie podzieliła ostatecznie argumentów organu w tym także co do meritum sprawy. Wskazała, iż orzekanie co do prawa własności nieruchomości objętej aktem własności ziemi choć, ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (art. 63 ust. 2 i 3), zostało przekazane do właściwości sądów powszechnych, to nie oznacza jednak, że w trybie administracyjnym nie jest możliwe rozstrzyganie czysto proceduralnych kwestii dotyczących decyzji administracyjnej, jaką jest akt własności ziemi, zwłaszcza w sytuacji, gdy akt własności ziemi został wydany jeszcze przed zmianą przepisów skutkujących przekazanie orzekania, co do prawa własności nieruchomości objętej aktem własności ziemi, do właściwości sądów powszechnych. Dlatego dopuszczalnym jest prowadzenie przed organami administracyjnymi np. postępowania w przedmiocie odtworzenia aktu własności ziemi, które to stanowisko od dawna jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 422/08, WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r II SA/Kr 842/09, WSA w Kielcach z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 272/10, czy NSA z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 921/05). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że akty własności ziemi stanowiły decyzje administracyjne, na podstawie których właściwy do spraw organ prezydium powiatowej rady narodowej stwierdzał nabycie nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz orzekał o przekazaniu nieruchomości na własność dotychczasowego posiadacza zależnego. Przedmiotowe decyzje wydawane były w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250 ze zm.), w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 1 ustawy. Tenże przepis wskazywał, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników, stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku (art. 1 ust. 1 ustawy). Rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy posiadali nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stawali się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości, chociażby nie zachodziły warunki określone w ust. 1 (art. 1 ust. 2 ustawy). W świetle wskazanych przepisów uwłaszczenie następowało z mocy prawa, zaś sam akt własności ziemi miał charakter deklaratoryjny. Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że ustawa ta regulowała sprawy odnoszące się do nabycia własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, zatem kwestie mające charakter cywilny. Podkreślić należy następnie, że na mocy art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 11, poz. 81 ze zm.) rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności tych nieruchomości przekazano sądom powszechnym. Przepisy regulujące nabycie własności nieruchomości odzyskały zatem zgodnie z ich naturą charakter norm prawa cywilnego kształtujących stosunki prawne między podmiotami prawa prywatnego. Obecnie zatem sprawy te rozstrzyga sąd cywilny w postępowaniu regulowanym przepisami procedury cywilnej określonymi w ustawie z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014r. poz. 101 ze zm.) - "K.p.c.". Odnosząc się do przedmiotu sprawy za organem stwierdzić należy, iż w aktualnym orzecznictwie utrwalona została teza, że brak jest podstaw prawnych, aby w postępowaniu administracyjnym możliwym było odtworzenie dokumentu jakim jest akt własności ziemi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w analogicznej sprawie, w przywołanym w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 12 lipca 2017 roku w sprawie o sygn akt II OSK 2814/15 - "W szczególności taką podstawą nie są stosowane w drodze analogii przepisy p.p.s.a, regulujące postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 999/12, opubl. ONSAiWSA 2015/1/9). Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych normowała w istocie sprawy o charakterze cywilnym, między innymi własność nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Z tego też powodu z chwilą jej uchylenia (6 kwietnia 1982 r.) sprawy dotychczas administracyjne (załatwiane w drodze decyzji, zwanej aktem własności ziemi, przez organ administracji publicznej) zostały przekazane zgodnie z ich naturą do rozpoznania sądom powszechnym (art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych – Dz.U. nr 11, poz. 81 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że do spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych zakończonych po 6 kwietnia 1982 r. przez sąd powszechny zastosowanie znajdą przepisy kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, w tym art. 718 § 2, w którym możliwość złożenia przez stronę wniosku o odtworzenie akt sprawy prawomocnie zakończonej jest ograniczona terminem 10 lat od zaginięcia lub zniszczenia akt. Podobnego ograniczenia przepisy ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają.". Stąd też przyjęcie, że do odtworzenia aktu własności ziemi można stosować przez analogię przepisy ustawy p.p.s.a. prowadzi do nielogicznego i niekonsekwentnego skutku polegającego na tym, że wydany wcześniej akt własności ziemi może być odtworzony na wniosek strony bez względu na czas jaki upłynął od jego zniszczenia lub zaginięcia, natomiast odtworzenie na wniosek strony orzeczenia sądu powszechnego, dotyczące tego samego co wcześniej akt własności ziemi, jest ograniczone terminem. Za niedopuszczalnością odtworzenia aktu własności ziemi w postępowaniu administracyjnym przemawia również, że w postępowaniu przed sądem powszechnym dotyczącym własności nieruchomości fakt wydania ostatecznego aktu własności ziemi może być wykazywany wszelkimi dowodami. W ten sposób sąd powszechny może ustalić, że określona osoba nabyła własność nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi, który następnie zaginął lub uległ zniszczeniu. W ocenie Sądu taki jest właściwy tryb ustalania, że istniał ostateczny akt własności ziemi, który następnie zaginął lub uległ zniszczeniu. Brak jest podstaw prawnych, aby zaginiony lub zniszczony akt własności ziemi odtwarzać w postępowaniu administracyjnym, w szczególności z zastosowaniem przez analogię przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również przepisów ustawy – kodeks postępowania cywilnego. Trzeba też wskazać, wbrew stanowisku skarżącej, iż kopia dokumentu nie stanowi żadnego dowodu, zatem nieuprawnione honorowanie jej w innym postępowaniu przez skarżącą wskazanym, wbrew jej oczekiwaniom, nie może odnieść skutku prawnego w postępowaniu niniejszym. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącą orzecznictwa sądowo administracyjnego podnieść należy, iż faktycznie z uwagi na brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisów regulujących postępowanie w przedmiocie odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt, sporne pozostaje zagadnienie dotyczące rodzaju przepisów, jakie winny mieć zastosowanie w drodze analogii w tymże postępowaniu. Stąd też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występują rozbieżne poglądy na temat aktów prawnych, jakie znajdują zastosowanie w postępowaniu w sprawie odtworzenia akt administracyjnych. Odnośnie jednak przedmiotu sprawy, w najnowszym orzecznictwie prezentowane jest jednak wyżej przedstawione stanowisko, które Sąd w pełni aprobuje i które niewątpliwie posiada walor aktualności, wbrew wyrażonemu przez skarżącą w powołanych w skardze wyrokach, które zapadły ponad 10 lat temu. Dlatego w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.