IV SA/Wa 163/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. G. i J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę I. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] czerwca 20114 r. nr [...], Wojewoda [...] (dalej również "zaskarżona decyzja") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a." oraz art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998, Nr 133, poz. 872 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania B. G. i J. G. (dalej "skarżący") od decyzji z [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydenta W. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] położoną w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...] zajętą pod drogę - ul. [...], utrzymał w całości zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2013 r. Prezydenta W. II. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. 1. Prezydent W. decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku B. G. i J. G. z 9 października 2009 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, położoną w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], odmówił uwzględnienia wniosku i wskazał, że wniosek został złożony po ustawowym terminie. 2. Na skutek odwołania stron postępowania, Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] marca 2010 r. 3. Na ww. decyzję Wojewody M. strony postępowania złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z 20 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1588/10 oddalił skargę . 4. W dniu 25 marca 2013 r. skarżący złożyli wniosek o wypłatę odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...]. Pismem z 4 czerwca 2013 r. strony poinformowały, że decyzja z [...] marca 2010 r. Prezydenta W. dotyczyła odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...] stanowiącej dz. ew. nr [...] o pow. 120m2, tymczasem zgodnie z ostatnio okazanymi przez gminę pomiarami pod drogę publiczną została zajęte 162 m2 powierzchni działki, co oznacza, że powierzchnia 42m2 nie została objęta ww. decyzją. 5. W toku postępowania organ ustalił, że w wyniku przeprowadzonej na terenie Dzielnicy [...] modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, z dawnej działki [...] z obrębu [...] wydzielono działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. 120m2. Okoliczność tą potwierdza wykaz zmian danych przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] maja 2007 r. pod nr ew. [...]. Natomiast zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2012 r. pod nr [...] dla działki ewidencyjnej nr [...] wykazana została powierzchni 162 m2. 6. Dalej organ wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi część nieruchomości oznaczonej jako KW [...]. W oparciu o dane ujawnione w dziale I ww. księgi wieczystej organ stwierdził, że przedmiotowa księga założona została dla dawnej dz. [...] wykazanej na planie miasta-ogrodu Zacisze. Zgodnie z aktualnie ujawnionymi danymi w operacie ewidencji gruntów i budynków przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] ustalono, że granice działek ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...], obejmujących nieruchomość oznaczoną [...] podlegają korekcie. Na podstawie badań hipotecznych oraz dokumentacji archiwalnej zgodnie z opracowaniem geodezyjnym z [...] grudnia 2012 r. nr [...] dokonano korekty opisu numerycznego granic działek. W oparciu o skorygowane punkty ponownie obliczono powierzchnię działek w wyniku czego dla działki [...] przyjęto powierzchnię geodezyjną 162 m2. 7. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Prezydent W. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę - ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. 8. B. G. i J. G., w ustawowo przepisanym terminie, złożyli odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując jej zasadność. III. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] rozpoznał odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta W., utrzymując ją w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Wojewoda [...] wskazał w szczególności, co następuje: 1. J. G. i B. G. ubiegali się o ustalenie i przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] zajętą pod drogę publiczną o pow. 120m2. Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnych. 2. Wniosek z 25 marca 2013 r,. uzupełniony pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. J. G. i B. G. dotyczył ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...] oznaczoną jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 162 m2. W ocenie Prezydenta W. strony ubiegały się już o ustalenie odszkodowania za działkę tożsamą co działka objęta wnioskiem. Różnica w powierzchni działki ewidencyjnej - wynikająca z modernizacji obrębów geodezyjnych nie oznacza, że wniosek dotyczy innej działki. 3. Wojewoda [...] zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji, wskazał, że nastąpiło już rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, wobec J. G. i B. G. Wobec tego, że stan prawny w zakresie przesłanek przyznania odszkodowania był identyczny, zmianie nie uległy okoliczności o charakterze prawotwórczym, zasadne było umorzenie postępowania ze względu na fakt, że kwestia odszkodowania za nieruchomość została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną. IV. Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. wywiedli J. G. i B. G. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa, tj. - art. 105 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie postępowania, albowiem kwestia odszkodowania za nieruchomość o pow. 42 m2 stanowiącej różnicę między nieruchomością objętą decyzja o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez Gminę W. - [...] o nieruchomością rzeczywiście zajętą pod drogę publiczną została już rozstrzygnięta poprzednią decyzją, - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, wskutek ustalenia, iż działka o powierzchni 120 m2 jest tożsama działce o powierzchni 162 m2; a także poprzez niepodjęcie czynności mających na celu ustalenie skąd wynikła różnica w powierzchni działki nr ew. [...] w roku 2007 i w roku 2012, - art. 107 k.p.a. poprzez nieprzytoczenie treści przepisów prawa w zaskarżonej decyzji, a także dowodów na których organ się oparł i dowodów którym odmówił wiarygodności, oraz przyczyn dla których odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali między innymi, co następuje: 1. Na mocy decyzji z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewody [...] stwierdzono nabycie przez Gminę W. - [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...]. 2. Jak wynika z dokumentacji kartograficznej i powyższej decyzji zajęty pierwotnie pod drogę publiczną obszar obejmował 120 m2. Zgodnie zaś z obmiarami dokonanymi w 2012 r. i 2013 r. zajęty obszar obejmował w tym okresie nie 120 m2, ale 162 m2. 3. Sprzeczne z zasadami logicznego i prawidłowego rozumowania jest twierdzenie organu, że decyzja wydana w [...] marca 2010 r. obejmowała sporne 42 m2. Działka o pow. 120 m2 nie odpowiada w swym kształcie i granicach działce o 42 m2 większej. Skarżący podnoszą, że skoro pomiędzy obmiarem dokonanym w 2012 r., a dniem 23 maja 2007 r. doszło do wywłaszczenia dodatkowo pow. 42 m2, to należne jest im odszkodowanie. Brak zatem podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, albowiem wniosek o ustalenie odszkodowania za dodatkowe 42 m2 nieruchomości nie był dotąd rozpoznawany. V. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd nie uwzględnił skargi na decyzję z [...] czerwca 2014 r. Wojewody [...], albowiem uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków: 1. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przesłankami uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną są: 1) pozostawanie w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę publiczną, we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) złożenie wniosku o odszkodowanie przez byłego właściciela nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Podkreślić przy tym należy, że termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. I to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Określenie w powyższym przepisie granic czasowych, obejmujących okres od dnia 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005 r., skutkuje tym, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Powyższy kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który kilka razy badał powyższy przepis, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją. Wskazać tu należy na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, z dnia 15 września 2009 r., sygn. P 33/07 oraz z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie K 20/09. Wnioski Trybunału sprowadzały się do tego, że zawarty w art. 73 mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom, a ponadto jest zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. 2. Ustalenie odszkodowania może nastąpić na wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z chwilą złożenia wniosku obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest ustalenie, czy wniosek został złożony w granicach czasowych określonych w powyższym przepisie oraz określić przedmiot postępowania, tj. jaka nieruchomość lub jej część zajętą pod drogę publiczną utracił właściciel, jaka jest jej powierzchnia i jakie należy się z tego tytułu odszkodowanie. Wskazać należy, że przepis art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, posługuje się terminem "nieruchomości", a nie pojęciem "działki". Dla skuteczności wniosku o wypłatę odszkodowania nie jest niezbędne wskazywanie geodezyjnego oznaczenia wydzielonej i zajętej pod drogę działki, lecz wystarczające jest ogólniejsze określenie nieruchomości (jej części), która została zajęta pod drogę, np. wskazanie księgi wieczystej, w której nieruchomość ta jest zapisana lub podanie nazwy ulicy (drogi) wybudowanej na tej nieruchomości. 3. Przy rozstrzyganiu kwestii odszkodowania w trybie art. w art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie jest istotne, czy i kiedy została wydana decyzja wojewody potwierdzająca przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający istniejący stan prawny, nie zaś prawnokształtujący. Datą nabycia przez uprawnione podmioty nieruchomości na podstawie art. 73 powołanej ustawy jest dzień 1 stycznia 1999 r. Skutek przejścia własności przedmiotowej nieruchomości nastąpił zatem niezależnie od tego, czy i kiedy decyzja potwierdzająca tę okoliczność zostanie wydana. 4. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia czy zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżących z 25 marca 2013 r. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], zajętą pod drogę publiczną, a tym samym czy zgodna z prawem jest zaskarżona decyzja. 5. Skład orzekający w sprawie uznał, że wydane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji są zgodne z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż Gmina W. -[...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła działkę ewidencyjna nr [...], obręb ewidencyjny [...] o powierzchni 120 m2, stanowiącą część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej [...]. Działka ta została zajęta pod część ulicy [...]w W. z mocy prawa, co potwierdza decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. 5. Kwestią bezsporną jest również to, że w związku z wnioskiem skarżących z 9 października 2009 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie działki nr [...] na drogę publiczną Prezydenta W. decyzją z [...] marca 2010 r. stwierdził upływ terminu do ubieganie się takie odszkodowanie tj. uznał, że złożony został poza granicami czasowymi wyznaczonymi przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracji. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działanie organów uznał za właściwe i wyrokiem z 20 czerwca 2011 r. sygn. akt oddalił skargę J. G. i B. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r.. Faktem jest, że w ww. decyzjach organy administracji wskazywały, że działka [...] ma powierzchnię 120 m2, a nie – na co wykazano podczas pomiarów dokonanych w 2012 r. - że działka ma powierzchnię 162 m2. Nie sposób jednak zgodzić się ze skarżącymi, że zmiana powierzchni działki zmieniła przedmiot postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania i zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia odnośnie tej samej działki. Decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. jest decyzją ostateczną i jej wzruszenie może nastąpić tylko w tzw. trybach nadzwyczajnych. Stosownie do treści art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Słusznie zatem uznał Wojewoda [...] wydając w dniu [...] czerwca 2014 r. decyzję, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Po wszczęciu postępowania i dokonaniu wyjaśnień organ ustalił bowiem, że zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją z [...] czerwca 2010 r. Wojewody [...], tj. stroną postępowania są J. G. i B. G., a przedmiotem postępowania jest działka ewidencyjna nr [...]. Ponowne wydanie decyzji w przedmiocie roszczenia o wypłatę odszkodowania w trybie zwykłym oznaczałoby wydanie decyzji w sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i stanowiłoby podstawę do zastosowania sankcji nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Tym samym zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. (w skardze oznaczono § 2) nie może odnieść zamierzonego skutku. 5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. polegający na nieustaleniu przez organy orzekające w sprawie skąd wynikła różnica w powierzchni działki nr [...] między 2007 r a 2012 r. Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że Prezydent W. ustalił, że powierzchnia ustalona w 2007 r., tj. 120 m2 wynikała z modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w oparciu o operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2007 r. pod nr [...]. Z kolei w wykazie zmian danych ewidencyjnych przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2012 r. pod nr [...] powierzchnia działki została wykazana 162 m2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] podkreślił, że ponowne obliczenie powierzchni działki wynikało z korekty opisu numerycznego granic działek wydzielonych z dawnej działki nr [...] wykazanej na Planie miasta-ogrodu Z., w tym działki [...]. 6. Za chybiony Sąd uznał również zarzut naruszenia z art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzji zawiera bowiem uzasadnienie faktyczne i prawne tj. przedstawia stan faktyczny sprawy w sposób odzwierciedlający jakie kroki organy podjęły celem jego wyjaśnienia, powołuje przepisy prawa stanowiące podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz zawiera ocenę zebranego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.