IV SA/Wa 1632/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu odpadów inną trasą 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 roku, Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na Z. S.A., D., [...] B. karę pieniężną w wysokości 21 000 zł za nierealizowanie przewozu odpadów trasą określoną w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że przewóz odpadów realizowany był na dwudziestym kilometrze drogi krajowej nr [...] dwoma zespołami pojazdów należącymi do Z. S.A. Przewożony ładunek stanowił odpad o kodzie 16 01 03 i łącznej masie 16,06 Mg. Przemieszczanie odpadu prowadzone było trasą niezgodną z trasą wyznaczoną w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...]. Z decyzji tej wynika, że odpady powinny być transportowane drogą krajową nr [...] przez S. – K. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że ustalając wysokość kary wzięto pod uwagę ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla środowiska powodowanych przez te odpady oraz okoliczność uprzedniego naruszenia przepisów w/w ustawy i Rozporządzenia (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie przemieszczania odpadów (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 190/l). Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. S.A., podnosząc zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.). Zdaniem odwołującego się, zmiana trasy przewozu odpadów miała miejsce, jednakże było to zdarzenie niezależne od woli kierujących środkami transportu i właściciela tych środków transportu. Kierujący pojazdami, w okolicy miejscowości B., znajdującej się na terytorium Niemiec, zmierzając do przejścia granicznego w S., zostali z nieznanych powodów zatrzymani przez niemiecką policję drogową i skierowani na drogę nr [...] w kierunku miejscowości L. z zaleceniem przekroczenia granicy z Polską w G. Z tego powodu na terenie Polski, po przekroczeniu granicy, pojazdy jechały w kierunku K. drogą z G. Na tej trasie zostały zatrzymane przez Funkcjonariuszy Straży Granicznej. Oznacza to całkowity brak winy po stronie kierowców, w tym brak winy w postaci nieumyślnej, która musi zaistnieć jako przesłanka konieczna do nałożenia kary pieniężnej za wykroczenie przewidziane w art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Tymczasem organ administracji nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie strony podmiotowej czynu przewidzianego w wymienionym wyżej przepisie, poprzestając na ustaleniu faktu, iż transport odbywał się inną trasą, niż przewidziana w decyzji. Odwołująca się stwierdziła również, że transport odbywał się trasą alternatywną, określoną zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 roku, Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. W zgłoszeniu, w trakcie postępowania wiodącego do wydania decyzji przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, niemiecki kontrahent odwołującej się Spółki - firma B. GmbH z F. - podała, jako trasę alternatywną przewozu opon przez terytorium Polski drogę G. – K. Wobec braku możliwości przejazdu trasą zasadniczą, transport mógł odbywać się trasą alternatywną. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku, Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 roku. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji. Nadto stwierdził, że zmiana trasy jest dopuszczalna w wyjątkowych wypadkach, już w trakcie realizacji transportu, ale zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie przemieszczania odpadów wysyłający odpady jest zobowiązany zawiadomić niezwłocznie zainteresowane organy oraz odbiorcę odpadów. Wysyłający tego obowiązku nie dopełnił. Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, odpowiedzialność przewoźnika na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest niezależna od tego, czy zmiana trasy przewozu odpadów nastąpiła z jego winy. Ustawodawca przesądził bowiem, że kara powinna być nałożona, chociażby transportujący odpady nieumyślnie nie zrealizował przewozu ustaloną trasą. Gdyby wysyłający odpady dochował obowiązku wynikającego z art. 17 rozporządzenia nr 1013/2006 możliwe byłoby przyjęcie, że ustalona została nowa trasa przejazdu, co skutkowałoby brakiem odpowiedzialności przewoźnika. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził również, że występując o zezwolenie na przywóz zużytych opon do Polski wysyłający zawarł w dokumentacji, oprócz trasy planowanych przewozów, również trasę alternatywną. Trasa ta nie została jednak uwzględniona w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona przez wysyłającego - firmę B. GmbH z F. i stała się ostateczna. Przewóz odpadu mógł więc być realizowany wyłącznie trasą wskazaną w tej decyzji. Na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z. S.A., podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto skarżący stwierdził, że błędne jest stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, co do zastosowania z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 roku. Trasa G. – K., jako trasa alternatywna była bowiem wskazana w zgłoszeniu dokonanym przez firmę B. GmbH z F. Wprawdzie trasa ta nie została ujęta w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, lecz stosowanie do przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 powinna być w nim ujęta. W decyzji wydanej na przewóz odpadów na kolejny okres Główny Inspektor Ochrony Środowiska naprawił niedoskonałość poprzedniej decyzji i zamieścił w niej wskazaną w zgłoszeniu trasę alternatywną. Z faktu braku trasy alternatywnej w treści decyzji zezwalającej na przewóz odpadów, zdaniem skarżącego, nie powinny wynikać dla przewoźnika negatywne konsekwencje, skoro transport odbywał się zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1013/2006 alternatywną trasą, zgłoszoną na wypadek nieprzewidzianych okoliczności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, od których uzależnione jest zastosowanie art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W polskim systemie prawnym nie ma całościowej regulacji dotyczącej nakładania kar administracyjnych. Nie ma tak jak w kodeksie karnym zasad ogólnych, regulujących kwestię odpowiedzialności za czyny zabronione przepisami prawa administracyjnego. Są jedynie regulacje cząstkowe, zawarte w różnych ustawach. Braki w uregulowaniach prawnych muszą więc być w miarę możliwości wypełniane przy pomocy wykładni. Z art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wynika, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na transportującego odpady, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 20.000 do 60.000 zł, jeżeli ten, choćby nieumyślnie nie realizował przewozu ustaloną trasą przejazdu. Sformułowanie "chociażby nieumyślnie" używane jest w kodeksie karnym (art. 177 § 1 k.k., art. 355 § 1 k.k.) i oznacza, że określone przestępstwo może być popełnione zarówno umyślnie jak i nieumyślnie. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw, by temu samemu sformułowaniu, zawartemu w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nadawać odmienne znaczenie. Dla zdefiniowania pojęć "umyślnie" oraz "nieumyślnie" także można sięgnąć do przepisów kodeksu karnego. Zgodnie z treścią art. 9 § 1 k.k. czyn zabroniony popełniony jest umyślnie, jeżeli sprawca ma zamiar jego popełnienia, to jest chce go popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi. Zgodnie z treścią art. 9 § 1 k.k. czyn zabroniony popełniony jest nieumyślnie, jeżeli sprawca nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia go jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia tego czynu przewidywał albo mógł przewidzieć. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw, by pojęciom "umyślności" i "nieumyślności", wynikającym z art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nadawać odmienne, swoiste znaczenie. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "chociażby nieumyślnie" nie przesądza o tym, że odpowiedzialność administracyjna za czyn polegający na nierealizowaniu przewozu odpadów ustaloną trasą przejazdu oparta jest na zasadzie winy. W nauce prawa karnego wyróżnia się tzw. psychologiczną teorię winy oraz tzw. normatywną teorię winy. W bardzo dużym skrócie, w świetle teorii psychologicznej wina utożsamiana jest z psychicznym stosunkiem sprawcy do czynu. W świetle tej teorii istnieje więc tzw. wina umyślna i nieumyślna. Z kolei normatywna teoria winy odrywa kwestię umyślności i nieumyślności od kwestii winy. Wina według tej koncepcji polega na porównaniu zachowania się z sprawcy z zachowaniem wzorca, to jest tzw. "dobrego obywatela" i ustaleniu, czy można sprawcy zarzucić, że nie zachował się jak wzorcowy "dobry obywatel". Odrębnie ustala się natomiast, czy sprawca popełnił czyn umyślnie, czy też nieumyślnie. Przyjmując, iż użycie przez ustawodawcę sformułowania "chociażby nieumyślnie" nie oznacza, że odpowiedzialność administracyjna oparta jest na zasadzie winy, obowiązkiem organu administracji jest ustalenie, czy czyn, za który nakładana jest kara administracyjna został popełniony, co najmniej nieumyślnie. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że: "Odpowiedzialność przewoźnika na podstawie przywołanego przepisu jest niezależna od tego czy zmiana trasy przewozu odpadów nastąpiła z jego winy. Ustawodawca przesądził bowiem, że kara powinna być nałożona, choćby transportujący odpady nieumyślnie nie zrealizował przewozu ustalona trasą przejazdu." Ze stwierdzenie tego można wnosić, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska utożsamia pojęcie winy z umyślnością lub nieumyślnością czynu oraz jest zdania, że każdy czyn człowieka może być popełniony albo umyślne albo nieumyślne. Stwierdzenie, iż każdy czyn człowieka może być popełniony albo umyślne albo nieumyślne jest jednak nieuzasadnione. Czyn człowieka może być popełniony umyślnie, nieumyślnie jak również w zachowaniu człowieka może nie być umyślności lub nieumyślności. Sprawca czynu może bowiem nie chcieć jego popełnienia a czyn może zaistnieć pomimo zachowania przez sprawcę należytej staranności. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, która jest przedmiotem rozpoznania Sądu, stwierdzić należy, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności związane ze zmianą trasy przewozu odpadów pozwalające na ustalenie, czy nastąpiło to chociażby nieumyślnie. Jeśli istotnie powodem zmiany trasy przewozu odpadów było polecenie zmiany trasy wydane kierowcom przez niemieckich policjantów, to nie można w takim przypadku uznać, że zmiana trasy nastąpiła umyślnie lub nieumyślnie. Nie można w tej sytuacji uznać, że przewoźnik odpadów chciał przewieźć odpady inna trasą niż ta, która wskazana została w decyzji. Jego wola dokonania przewozu trasą wskazana w decyzji została zastąpiona wolą policjanta nakazującego mu wykonać przewóz inną trasą. Nie można też zdaniem Sądu uznać, że zmiana trasy przewozu odpadów wynikła z niedochowania przez przewoźnika należytej staranności. Nie można wymagać od przewoźnika, by przewidywał, iż w czasie przewozu odpadów dojdzie do interwencji Policji, która poleci dokonanie przewozu inną trasą. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji powinny więc wyjaśnić, czy zmiana trasy przewozu odpadów nastąpiła z przyczyn od przewoźnika niezależnych. Konieczne jest w tym celu zweryfikowanie twierdzenia skarżącej Spółki, że do zmiany trasy przewozu odpadów doszło na skutek polecenia wydanego kierowcom pojazdów przez niemieckich policjantów. Okoliczność ta była podnoszona przez skarżącą Spółkę w toku postępowania administracyjnego. Był to jeden z zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ administracji nie może ustosunkowywać się do tego zarzutu w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że skarżący nie przedstawił żadnych obiektywnych dowodów wskazujących na fakt, że to niemiecka policja przyczyniła się do faktu obrania przez kierujących pojazdami innej trasy. Istnieją możliwości weryfikacji tej okoliczności, chociażby poprzez przesłuchanie w charakterze świadków kierowców pojazdów pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Zgodnie z treścią art. 17 Rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.UE.L.06.190.1 ze zm.) w przypadku, gdy w przemieszczaniu, na które wydano zgodę, zaszły istotne zmiany w zakresie jego charakterystyki lub warunków, w tym planowanej ilości odpadów, trasy, środków transportu, daty przemieszczania lub przewoźnika, zgłaszający zobowiązany jest niezwłocznie, a w miarę możliwości przed rozpoczęciem przemieszczania, zawiadomić o tym zainteresowane właściwe organy i odbiorcę. Istnienie tego rodzaju obowiązku, zdaniem Sądu, nie oznacza, że w przypadku każdej zmiany trasy przemieszczania odpadów przewoźnik, aby nie być narażonym na ukaranie karą pieniężną musi dokonać zgłoszenia zmiany trasy przewozu. Zgłoszenie zmiany trasy przewozu odpadów na podstawie wymienionego wyżej przepisu powoduje, iż na przewoźnika nie można nałożyć kary administracyjnej wówczas, gdy zmiana trasy przewozu odpadów następuje umyślnie lub nieumyślnie. Zgłoszenie zmiany trasy przewozu naprawia bowiem wówczas błędną, zależną od przewoźnika decyzję o zmianie trasy. Zgłoszenie zmiany trasy przewozu odpadów nie ma natomiast znaczenia, gdy zmiana trasy następuje z przyczyn od przewoźnika niezależnych, to jest wówczas gdy nie miał on zamiaru zmieniać trasy przewozu, jak też wówczas, gdy dołożył należytej staranności, by trasy nie zmieniać, ale został do tego zmuszony zaistnieniem niezależnych od niego okoliczności. Naruszenie obowiązku wynikającego z art. 17 wymienionego wyżej Rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 roku samo w sobie nie jest sankcjonowane karą administracyjną. Z treści art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie wynika bowiem, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może nałożyć na przewoźnika odpadów karę za niezgłoszenie zmiany trasy przewozu odpadów. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej Spółki, że transport odpadów odbył się trasą alternatywną. Nie wystarczy samo zgłoszenie przez przewoźnika trasy alternatywnej. Trasa ta powinna być także wskazana w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. W decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...] nie została wskazana alternatywna trasa przewozu. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakie były powody takiego stanowiska. Wskazać jednak należy, iż w kolejnej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010 roku, Nr [...], zezwalającej na przewóz tego samego rodzaju odpadów trasa alternatywna została ustalona. Z całą pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa sytuacja, w której organ administracji z niewiadomych przyczyn nie wskazuje w decyzji alternatywnej trasy przewozu odpadów, a następnie nakłada na przewoźnika karę za przewóz trasą, którą przewoźnik wskazywał, jako trasę alternatywną. Nie zmienia to jednak faktu, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 roku trasa alternatywna nie została wskazana. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie ma znaczenia okoliczność, iż skarżąca Spółka od 8 lat zajmuje się transgranicznym przemieszczaniem odpadów i dotychczas nie stwierdzono nieprawidłowości w tej działalności. Prawidłowe prowadzenie działalności nie jest bowiem przesłanką upoważniającą organ administracji do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, jeśli spełnione zostaną ustawowe przesłanki do jej nałożenia. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.