IV SA/Wa 1632/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) uchyliło pkt. 2 lit. f decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przydomowej oczyszczalni ścieków i niezbędnej infrastruktury na działce nr [...] położonej w G. Gm. W. i orzekło, że "nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 8,0 m od granicy terenu ze służebnością drogową na terenie działek o nr ew. [...] i [...]; przebieg linii zabudowy zgodnie z załącznikiem mapowym (zał. Nr 2) do niemniejszej decyzji", zaś w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Na wniosek J.I. Wójt Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przydomowej oczyszczalni ścieków i niezbędnej infrastruktury na działce nr [...] położonej w obrębie [...] w G. gm. W. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.D. - właściciel nieruchomości sąsiedniej stanowiącej działkę nr [...] i wskazał, że w pkt. 2f decyzji określono nieprzekraczalną linię zabudowy w stosunku do granicy działek, z którymi nieruchomość inwestorki nie graniczy oraz że decyzja ogranicza prawa właścicieli działki nr [...] względem ustanowionej na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] służebności. Zarzucił tez, że przy analizie sprawy posłużono się błędnymi danymi w zakresie powierzchni działek nr [...] i [...] przyjmując powierzchnie mniejsze niż to wynika z ksiąg wieczystych. SKO po przeanalizowaniu zarzutów odwołania zmieniło pkt. 2f decyzji doprecyzowując przebieg obowiązującej linii zabudowy i określając, że linia ta przebiega w odległości 8,0 m od granicy terenu ze służebnością drogową na terenie działek o nr ew. [...] i [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało, że rzeczywiście określone w decyzji organu I instancji działki nie sąsiadują z nieruchomością stanowiąca działkę nr 225 lecz pozostają w tej samej linii co działki nr [...] i [...] i również obciążone są tą samą służebnością, jednak celem rozwiania wątpliwości należało to skorygować. W pozostałym zakresie SKO uznało, że decyzja została wydana prawidłowo zaś zarzuty w zakresie ograniczenia praw skarżącego są niezasadne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Przyznało przy tym, że błędnie w uzasadnieniu decyzji I instancji podano powierzchnie działek [...] i [...], jednak błąd ten nie miał to wpływu na wynik sprawy. Ponadto SKO wyjaśniło istotę postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy wskazując, że jest to jedynie wstępny etap procesu zmierzającego do realizacji określonej inwestycji. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.D. domagając się uchylenia pkt. 2f zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie w istocie nie ustalono nieprzekraczalnej linii zabudowy gdyż "na działkach nr [...] i [...] nie występuje służebność drogowa i nie istnieje punkt odniesienia do wytyczenia tej odległości". Zarzucił też, że SKO zignorowało fakt, że nieruchomość inwestorki, do której wcielono część działki nr [...], obciążona jest służebnością, co ma bezpośredni wpływ na określone warunki zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy sądowoadministarcyjnej skarżący wyjaśnił, że jego intencją jest zapobieżenie sytuacji, w której inwestorka uniemożliwi mu wstęp na teren przysługującej mu służebności na działce nr [...] i jednocześnie oświadczył, że nie kwestionuje, iż jego nieruchomość obciążona jest służebnością "przejścia i przejazdu", ale że jest to co innego niż służebność "drogowa". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Decyzja o warunkach zabudowy powinna odpowiadać przesłankom materialnym i formalnym określonym w art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm. dalej "u.p.z.p."). Celem takiej decyzji jest określenie zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a ponieważ jest wydawana na obszarach, na których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przesądza o zgodności zamierzonej inwestycji z ogólnym tzw. państwowym porządkiem przestrzennym, tj. ustawami szczególnymi i wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przywołane wyżej przepisy uzależniają wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Chodzi tu np. o uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków czy o uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych; czy np. o uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami a także o uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Ponadto sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Stosownie do art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza całości akt postępowania nie wykazała, aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów procedury skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji. Warunki zabudowy ustalono zgodnie z obowiązującymi przepisami a nieruchomość objęta wnioskiem spełnia kryteria określone w art. 61 u.p.z.p. Nieruchomość ta położona jest w sąsiedztwie innych nieruchomości zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (poza obowiązującym kierunkiem kalenicy, co uzasadniono w decyzji). Ponadto, jak wynika z danych zawartych w księdze wieczystej, nieruchomość inwestorki ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez nieruchomości stanowiące działki nr [...] itd. aż do istniejącej publicznej drogi powiatowej. Spełnione zostały także pozostałe warunki określone w cyt. ustawie. Niesłuszne okazały się też zarzuty skarżącego w zakresie nieustalenia linii zabudowy czy ograniczenia jego praw. W toku postępowania Sąd z urzędu w oparciu o przepis art. 106 § 3 ppsa dopuścił dowód z wydruków działu trzeciego ksiąg wieczystych prowadzonych dla objętej wnioskiem nieruchomości J.I. oraz nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...]. Wynika z nich ewidentnie, co skarżący przyznał podczas rozprawy, że zarówno jego nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [...], jak i nieruchomość sąsiednia stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] objęta księgą wieczystą nr [...] zgodnie z § 5 pkt. 2 umowy z dnia [...] grudnia 2004 r. obciążone są nieodpłatną służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...], a więc i na rzecz J.I., której istniejąca obecnie nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 0,1200 ha powstała z połączenia czterech innych działek o numerach [...] i [...], przy czym działki nr [...] i [...] powstały z podziału poprzednio istniejącej długiej i wąskiej (o szerokości 3 m) działki nr [...] obciążonej z kolei służebnością przejścia i przejazdu na rzecz nieruchomości sąsiednich. Racje ma skarżący, że nieruchomość należąca do inwestorki również obciążona jest służebnością. Wynika to z działu III prowadzonej dla niej księgi wieczystej nr [...], w którym wpisano nieodpłatną służebność gruntową przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...]. W uchwale z dnia z dnia 17 kwietnia 2009 r. III CZP 9/2009 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że jeżeli jedna księga wieczysta urządzona jest dla kilku geodezyjnie tylko wyodrębnionych działek i niektóre z nich objęte są służebnością gruntową, to odłączenie z księgi wieczystej działki nieobjętej zakresem wykonywania służebności i założenie dla niej nowej księgi wieczystej nie powoduje wygaśnięcia obciążenia jej tą służebnością [por. Biuletyn Sądu Najwyższego 2009/4]. W tym kontekście należy uznać, że odwrotna czynność tj. połączenie kilku nieruchomości w jedną nieruchomość [gdy chodzi o połączenie wieczystoksięgowe] jak również połączenie kilku działek ewidencyjnych w jedną działkę ewidencyjną, jak w sprawie niniejszej, nie powoduje, że wskutek połączenia służebność obciążająca dotychczas tylko jedną działkę ewidencyjną wygasa. Przekładając powyższe na stan faktyczny przedmiotowej sprawy należy konsekwentnie przyjąć, że połączenie powstałych z działki nr [...] działek nr [...] i [...] w jedną działkę o numerze ewidencyjnym [...] nie spowodowało wygaśnięcia służebności obciążających te działki. Zarówno nieruchomość skarżącego, jak i nieruchomość wnioskodawcy, obciążone są zatem służebnościami "drogowymi" tj. służebnościami "przejścia i przechodu" niesłusznie rozróżnianymi przez skarżącego jako zupełnie inne prawa. Określona w art. 145 Kodeksu cywilnego służebność drogowa nazwana została przez ustawodawcę "drogą konieczną". "Służebność drogi koniecznej" czy "służebność drogowa", "służebność gruntowa" bądź wreszcie "służebność przejścia i przejazdu" czy "przejazdu i przechodu" oznaczają w istocie takie same prawa po stronie właściciela nieruchomości władnącej i takie same obowiązki po stronie właściciela nieruchomości obciążonej - pomimo stosowania rożnego nazewnictwa dla jednej i tej samej służebności. Ustalona w decyzji o warunkach zabudowy obowiązująca linia zabudowy biegnąca w odległości 8 m od granicy pomiędzy nieruchomością skarżącego a nieruchomością inwestorki będącej uprzednio granicą działki nr [...], doprecyzowana w decyzji organu II instancji nie narusza żadnego z ww. ograniczonych praw rzeczowych, a ponadto idealnie odpowiada wynikającej z mapy załączonej do decyzji I instancji - istniejącej już zabudowy powstałej wzdłuż obciążonej służebnością działki nr [...] (załącznik nr 2 do decyzji Wójta W.). Ustalona tak linia zabudowy odpowiada też wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Według przepisów tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 § 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Po wyznaczeniu obszaru analizowanego należy na nim przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. ). Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ww. rozporządzenia). W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że określona w decyzji organu II instancji linia zabudowy nie narusza przepisów prawa, jak również nie wpływa na obciążające nieruchomość inwestorki i nieruchomość skarżącego służebności. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i przy zachowaniu jakich warunków inwestor może na danym terenie wybudować, pozostając w zgodzie z przepisami prawa. Tego rodzaju decyzja nie tworzy nowych praw do nieruchomości i nie wywiera wpływu na prawa osób trzecich. Linia zabudowy powinna być przy tym jednoznacznie ustalona oraz odpowiednio uzasadniona. Wyznaczenie linii zabudowy, czego domaga się skarżący, w odniesieniu do granicy nieistniejącej już działki nr [...], jak i utworzonych z niej działek [...] i [...] wprowadzałoby niedopuszczalny chaos. Zasadne było zatem określenie linii zabudowy w odniesieniu do stałej granicy pomiędzy nieruchomością inwestora i nieruchomościami bezpośrednio z nią sąsiadującymi – w linii odpowiadającej linii istniejącej już na tym terenie zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy w odległości 8 m od granicy nieruchomości uwzględnia przy tym przebiegającą wzdłuż tej granicy 3-metrową służebność pozostawiając dodatkowo 5-metrowy obszar wolny od zabudowy. W konsekwencji skarga P.D., zdaniem Sądu, nie mogła zostać uwzględniona. W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (por. art. 145 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Pomimo że organ odwoławczy nie uwzględnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnoszonej przez skarżącego okoliczności dotyczącej obciążenia nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...] służebnością przejścia i przejazdu na odcinku o szerokości 3m wzdłuż granicy z nieruchomością stanowiącą własność skarżącego, to jednak zaskarżona decyzja nie narusza jego praw i ową istniejącą służebność uwzględnia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.