IV SA/Wa 1633/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. A., J. A. i W. A. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących T. A., J. A. i W. A. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267, dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku T.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. Prezydent Miasta L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie scalenia gruntów wsi S., S., G., B., M., G., gm. N. Projekt scalenia gruntów opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13) został zatwierdzony przez Prezydenta Miasta L. decyzją z dnia [...] października 1979 r. W wyniku scalenia w zamian za grunty oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 6,42 ha oraz nr [...] o powierzchni 4,41 ha o łącznej powierzchni 10,83 ha i wartości szacunkowej 632,15 jednostek szacunkowych, Z. i W.A. wydzielono grunty oznaczone jako działki nr [...] o powierzchni 6,39 ha oraz nr [...] o powierzchni 4,38 ha o łącznej powierzchni 10,77 ha i wartości 632,15 jednostek szacunkowych. Umową przekazania gospodarstwa rolnego sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1989 r. nr rep. A [...] J.Z. i W.A. przekazali gospodarstwo rolne położone we wsi M. obejmujące działki oznaczone nr [...] i nr [...] oraz nr [...] odpowiednio synom T.A. oraz J.A. Wnioskiem z dnia 4 lipca 2012 r. T.A. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1979 r. w części wydzielającej ekwiwalent za wniesiony wkład gruntowy do scalenia z naruszeniem art.1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez scalenie i przyznanie osobie trzeciej własności zabudowanych nieruchomości położonych w chwili obecnej na działkach poprzedników prawnych wnioskodawcy nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1979 r. W uzasadnieniu wskazał, że T.A. nie może być uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L., bowiem posiada jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny do wzruszenia przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. T.A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. W tych okolicznościach, wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdził, iż stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1979 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi, mogą być jedynie uczestnicy postępowania zakończonego tą decyzją, ewentualnie ich spadkobiercy, a nie obecni właściciele działek wywodzący swoje prawa z umowy przekazania gospodarstwa rolnego. W ocenie organu, T.A. będący właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] w przedmiotowej sprawie legitymuje się interesem faktycznym, lecz nie ma interesu prawnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T.A., J.A. oraz W.A., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż T.A. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1979 r. w sytuacji, gdy niewątpliwym jest, że stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w sposób bezpośredni wpłynie na sytuację prawną skarżącego, w szczególności w zakresie jego prawa własności oraz obowiązków związanych z koniecznością wydania działek stanowiących ekwiwalent, a zatem w zakresie jego pozycji materialnoprawnej, - art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1979 r. z urzędu, podczas gdy treść żądania zgłoszona przez skarżącego we wniosku z dnia 4 lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadliwość decyzji, a zatem stosownie do art. 157 k.p.a. postępowanie powinno zostać wszczęte z urzędu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Ponadto poinformował, że na wniosek J. i W.A. zostało wszczęte w dniu 23 kwietnia 2014 r. odrębne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1979 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1979 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowi art 61 a § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie nieprawidłowo przyjął organ, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, właścicielami scalonych działek w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności byli J. i W.A., którzy otrzymali ekwiwalent w postaci działek o nr [...] i [...]. Działki te zostały następnie przekazane na mocy umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] czerwca 1989 r. na rzecz ich syna T.A. Należy zatem stwierdzić, iż w okolicznościach niniejszej sprawy T.A. jako aktualny właściciel nieruchomości bezspornie posiada interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Poprzez działki objęte postępowaniem scaleniowym należy bowiem rozumieć zarówno działki wniesione do scalenia, jak i działki przyznane w postaci ekwiwalentu - stanowiące w niniejszej sprawie własność skarżącego T.A. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Krąg stron postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym jest ustalany w oparciu o art. 28 k.p.a. Stosownie do zawartej w nim normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony zależy od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, indywidualnym związku z postępowaniem w sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga wystąpienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu. Zasadą jest, że w postępowaniu nadzwyczajnym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2241/10, Lex nr 1138119). Występują bowiem sytuacje, gdy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie uczestniczył w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1919/09, Lex nr 758914). W kontrolowanej sprawie Minister naruszył art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, z powodu przyjęcia, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1979 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Nieprawidłowo uznał, że T.A. nie posiada interesu prawnego we wszczęciu tego postępowania, naruszając zarazem art. 61 a § 1 k.p.a. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej ustawy.