IV SA/Wa 1633/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Anna Arendt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi I. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Przedmiotem skargi I. D. i M. D.(dalej także: "Wnioskodawcy", "Strony", "Skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także: "SKO") z [...] kwietnia 2019 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") nr [...] z [...] stycznia 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] [...], położonej w gminie [...] (dalej: "Inwestycja"). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: I. D. i M. D. wnioskiem z 24 października 2018 r. wystąpili do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji. Organ 13 listopada 2018 r. wysłał do stron postępowania zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że dla działki nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, spełniony został warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. 2018 poz. 1945; dalej: u.p.z.p.) tj. istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ponadto działka objęta wnioskiem posiada dostęp do gminnej drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną - działkę nr ew. [...]. Działka posiada właściwe uzbrojenie terenu i stanowi zarówno nieużytki rolne, jak i grunty orne klasy II. Burmistrz decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił Wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że planowana Inwestycja miałaby powstać na gruntach ornych klasy II. W takim wypadku do wydania warunków zabudowy dla inwestycji wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Ewentualne zwolnienie od uzyskania takiej zgody jest uzależnione od spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej: u.o.g.), tj.: 1. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2. grunty położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3. grunty położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 191); 4. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Po dokonaniu analizy stanu faktycznego sprawy, Burmistrz doszedł do wniosku, że powyższe warunki nie zostały dochowane. Działka nr ew. [...] jako grunt rolny, wymagałaby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, znajduje się bowiem w dalszej niż minimalna dozwolona odległości od drogi publicznej – z tego względu nie ma możliwości zastosowania wyjątku wskazanego w treści przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g. Wobec niemożności wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, Burmistrz zaznaczył, że odstąpił od konsultowania treści decyzji z właściwymi organami. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Wnioskodawcy zaskarżając ją w całości wnosząc o jej uchylenie w całości i ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza. Wnioskodawcy podnieśli, że działka o nr ew. [...] stanowi urządzoną przez Gminę drogę powszechnego korzystania i znajduje się we władaniu Gminy. Odwołujący wskazali również, że w 2012 r. w decyzji nr [...] , wydanej dla działki [...] i dwóch działek sąsiednich, organ pierwszej instancji określił działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] jako drogę gminna publiczną. Strony wyjaśniły ponadto, że jako właściciele działek o nr ew. [...], [...] i [...] wystąpili w 2012 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. działek i pozytywną decyzję otrzymali. Decyzja ta nadal jest w obrocie prawnym, jednakże zmienił się stan faktyczny, gdyż działki o nr ew. [...] i [...] zostały przez Skarżących sprzedane. SKO po rozpoznaniu odwołania wydało wskazaną na wstępie decyzję z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że w odpowiedzi na wystosowane wezwanie Burmistrz w piśmie z 29 marca 2019 r. poinformował o statusie działki o nr ew. [...] z obrębu [...], zgodnie z którą działka ta, będąca drogą, nie posiada nadanej kategorii drogi gminnej i jest drogą wewnętrzną. Następnie SKO wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych warunków, w tym zgodności z przepisami odrębnymi. W związku z niepodważaną przez Strony okolicznością chęci posadowienia inwestycji na gruntach stanowiących grunty orne II klasy, zastosowanie znajdują przepisy art. 7 ust. 2 oraz ust. 2a u.o.g. i wskazane w nich warunki uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa i rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. W ocenie SKO ustalenia Burmistrza w tym zakresie były prawidłowe, albowiem przedmiotowa działka nie spełniania warunków przewidzianych w ww. przepisach, a konkretnie przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przedmiotowa działka wymagałaby uzyskania takiej zgody, nie spełnia bowiem wskazanego w pkt 3 art. 7 2a u.o.g. warunku odległości od drogi publicznej – znajduje się w odległości ok. 70 metrów, podczas gdy dozwolona do 50 metrów. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wskazało, że droga usytuowana na działce ew. nr [...] została określona jako droga wewnętrzna. Droga ta nie została bowiem w żaden sposób zaliczona do jednej z kategorii dróg wskazanych w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.; dalej: u.d.p.) – ani poprzez wydanie stosownej uchwały przez organ, ani przez przejęcie własności ww. działki ew. nr [...] . Zaznaczono, że droga nie staje się formalnie drogą gminną (publiczną) tylko dlatego, że zostanie tak określona w treści decyzji. Do tego konieczny jest dodatkowy akt uchwałodawczy. Nawet fakt pozostawania takiej drogi w zarządzie gminy nie czyni z niej drogi publicznej. W kwestii wydania poprzedniej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, SKO wskazała, że po pierwsze – jej poprawność nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a po drugie – poprzednia decyzja obejmowała inwestycję przewidywaną do realizacji na trzech działkach, a nie jednej, jak w niniejszej sprawie. Wnioskodawcy złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w której wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. W skardze podniesiono zarzuty: 1. naruszenia art. 156 § 1 ust. 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096; dalej: "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; 2. błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie poprzez brak wzięcia pod uwagę, że dla nieruchomości objętej przedmiotem sprawy wydano już wcześniej decyzję o warunkach zabudowy; 3. błędnej interpretacji art. 7 ust. 2a u.o.g. w kontekście istniejącego stanu faktycznego i wydanej już wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Burmistrz wydał 14 maja 2012 r. decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej działkę ew. nr 490/1, gdzie nie podnoszono kwestii ewentualnego jej odrolnienia. Skarżący powołali się także na przykład innej decyzji podjętej w podobnej sprawie, gdzie minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi umorzył postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych właśnie z uwagi na wcześniejsze wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podnieśli także, że wydana 14 maja 2012 r. decyzja jest w dalszym ciągu ważna, a zatem praktycznie już wtedy grunty te zostały przeznaczone na cele nierolnicze. Odnosząc się do kwestii statusu drogi usytuowanej na działce ew. nr [...] skarżący wskazali, że jest to w pełni wyasfaltowana i uzbrojona działka, będąca od lat w zarządzie gminy. Ta dodatkowo wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa własności do tej działki, na mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawna zaskarżonej decyzji był art. 61 u.p.z.p., określający warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. to, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kwestię konieczności uzyskania zgody reguluje art. 7 u.o.g. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Działka nr ew. [...] – co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron – ma powierzchnię 0,20 ha i stanowią ją nieużytki - No pow. 0,04 ha oraz grunty orne - RII - 0,16 ha. Jako grunt rolny II klasy, działka ta podlega co do zasady obowiązkowi uzyskania zgody na przeznaczenie nierolnicze. Wyjątek od konieczności uzyskania takiej zgody wprowadza art. 7 ust. 2a u.o.g. Stanowi warunków zwolnienia od uzyskania takiej zgody, co mogłoby nastąpić przy łącznym wystąpieniu następujących okoliczności: 1. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2. położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3. położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. 4. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Analiza stanu faktycznego wskazała, że działka nr ew. [...] znajduje się w odległości 70 metrów od najbliższej drogi publicznej, a zatem nie spełnia warunku określonego w pkt 3 wyżej cytowanego przepisu. Z tego względu decyzje administracyjne obu instancji były trafne. Skoro w ustalonym stanie faktycznym nie zostały spełnione wyraźnie wskazane w przepisach warunki, niemożliwym jest wydanie decyzji uwzględniającej żądanie skarżących. Art. 7 ust. 2a u.o.g ma charakter wyjątku, stąd nie wolno go intepretować rozszerzająco. Nie nastręcza on przy tym trudności interpretacyjnych. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd w pierwszej kolejności wskazuje na poruszoną kwestię odległości od drogi publicznej. Należy wyraźnie podkreślić, że zarówno przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust 2a u.o.g. operują pojęciem "drogi publicznej". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 1 oraz 2 u.d.p., przy czym art. 2 ww. ustawy wskazuje cztery konkretne ich kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p., zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Natomiast art. 8 tej ustawy stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Droga biegnąca na terenie działki ew. nr [...], zgodnie z ustalonym stanem faktycznym, nie została zaliczona do żadnej z ww. kategorii dróg publicznych. Okoliczność, iż gmina jest zarządcą tej drogi i utrzymuje jej stan techniczny, jej pełna dostępność oraz fakt jej pełnego uzbrojenia jest stanem faktycznym, niemającym przełożenia na jej status prawny. Droga ta – wobec braku wydania stosownego aktu prawnego – pozostaje drogą wewnętrzną – czyli inna kategorią dróg niż te, o których mowa w przytoczonych przepisach art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust 2a u.o.g. Należy tu wskazać, że organy uwzględniły fakt istnienia ww. drogi wewnętrznej, oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. pkt 2 – kwestii, czy teren ma dostęp do drogi publicznej – wskazując, że dostęp ten istnieje, za pośrednictwem właśnie tejże drogi wewnętrznej. Należy jednak podkreślić ponownie, ż e droga przebiegająca przez działkę ew. nr [...] nie posiada takiego statusu. Przechodząc do kwestii decyzji wydanej przez Burmistrza w dniu [...] maja 2012 r., należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że nie jest zadaniem Sądu w niniejszej sprawie ocena jej poprawności. Z tego względu tylko w celach informacyjnych należy zwrócić uwagę, że wówczas Burmistrz oceniał warunki zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na trzech działkach, a nie jednej. Przy czym Skarżący, dostrzegając konieczność wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy, jednocześnie zdają się nie zauważać konsekwencji wynikających ze zmiany okoliczności. Poprzednio wydana decyzja o warunkach zabudowy wydana została w innym stanie faktycznym, który zdaniem organu administracyjnego spełniał wymogi określone w art. 7 ust. 2a u.o.g. Jak wynika z treści decyzji z [...] maja 2012r. nieruchomość znajdowała się bliżej drogi publicznej. Nawet ewentualnie błędne zaliczenie drogi biegnącej na terenie działki ew. nr [...] do dróg publicznych nie zmienia statusu tejże drogi. Nadanie statusu drogi publicznej nie odbywa się w ramach postepowania o wydanie warunków zabudowy, ale w odrębnym postępowaniu administracyjnym, który jak wynika z oświadczenia pełnomocnika Miasta i Gminy [...] - jest w toku. Skarżący nie przystąpili do dalszej realizacji procesu budowlanego – przy czym przyczyny takiej decyzji pozostają bez znaczenia dla sprawy – i wystąpili z kolejnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przedstawili nowy stan faktyczny i ponownie poddali się ocenie organu. W zmienionych realiach obecnie rozpatrywanego postępowania, warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g. nie został spełniony, co skutkować musiało odmową ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, należy podkreślić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spowodowało zmiany przeznaczenia działki rolnej na cele nierolnicze. Burmistrz nie ma i nie miał kompetencji do wydania zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g. Jak stanowi ten przepis przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Burmistrz jedynie uznał wówczas, że zachodzi wyjątek, o jakim mowa w art. 7 ust.2a tej ustawy. Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez organy administracyjne było poprawne. W ocenie Sądu nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.