IV SA/Wa 1634/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1634/13 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013r. M. K. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu położonego w Z. przy ul. [...] nr ewid. działki [...] dla inwestycji polegającej na budowie szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne o pojemności do 10m3. Decyzją z dnia [...] marca 2013 Prezydent Miasta Z. ustalił warunki zabudowy terenu działki ewid. o nr [...], położonego przy ul. [...] w Z. dla inwestycji polegającej na budowie szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne o pojemności do 10 m3 W uzasadnieniu decyzji wskazano, że projektowana inwestycja winna spełniać warunki użytkowe zgodne z projektowanym przeznaczeniem oraz wymogi obowiązujących przepisów prawa budowlanego i innych przepisów regulujących funkcjonowanie zgodnie z projektowanym przeznaczeniem. Ponadto w decyzji zawarto zastrzeżenie, że ponieważ działki przy ul. [...] zaopatrywane są w wodę przeznaczoną do spożycia z własnych studni, dlatego lokalizacja zbiornika wymaga zachowania odległości min. 15 m od tych obiektów zgodnie z przepisami odrębnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 utrzymało w.w. decyzję w mocy. Na uzasadnienie wskazało, że inwestycja spełnia warunki przewidziane w; art. 61 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja- zdaniem SKO- nie zawiera wad, które mógłby być przeszkodą do utrzymania jej w mocy. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: 1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich i niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kwestii istnienia przesłanek, stanowiących przeszkodę w wydaniu decyzji zgodnej z żądaniem M. K., 2) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. z powodu braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału w kwestii możliwości lokalizacji i budowy szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne o pojemności 10 mkw. 3) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wnikliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji i poprzestanie na przedstawieniu wniosku M. K. i pominięciu materiału dowodowego przedstawionego przez P. K. w toku postępowania administracyjnego, 4) art. 7, 15, 77 § 1 i 107 § 3 w związku z art. 127 i 140 kpa poprzez nie rozpoznanie sprawy przez nie odniesienie się do argumentów wskazanych w odwołaniu P. K. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], a jedynie poprzestanie na przedstawieniu swoich poglądów dotyczących roli ustalenia warunków zabudowy terenu, 5) z ostrożności procesowej art. 10 kpa. poprzez niezastosowanie i zaniechanie organu odwoławczego w zakresie powiadomienia stron postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego, oraz przepisów prawa materialnego: 6) art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2012 r. poz. 647) poprzez błędne zastosowanie - co w konsekwencji w sposób istotny wpłynęło na nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] i przekazanie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) o wstrzymanie wykonania decyzji organu II instancji na podstawie art. 61 § 2 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) przez organ, a w przypadku nie uwzględnienia niniejszego wniosku, wnoszę o wstrzymanie wykonania decyzji II instancji przez Sąd. Skarżąca podniosła, że w ciągu ulicy [...] nie ma infrastruktury wodno - kanalizacyjnej. Mieszkańcy (w tym strony niniejszego postępowania) są zmuszeni do korzystania z posiadanych na swoich posesjach studni, które czerpią swoje zasoby z płytko usytuowanych wód. Każda posesja ma też jeden zbiornik na nieczystości płynne i takowy znajduje się już na działce [...] w Z. Stąd też w sprawie niniejszej inwestor M. K. winien podłączyć nowo wybudowany budynek do już istniejącego szamba na swojej posesji. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu oraz art. 33 ustawy Prawo budowlane. SKO w swojej decyzji wskazało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy terenu w swej istocie jest decyzją mało istotną z punktu widzenia inwestora. Należy jednak podkreślić, że posiadanie takiej decyzji jest warunkiem koniecznym, zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, jest ona niezbędna do podjęcia dalszych czynności inwestycyjnych. Skarżąca zgodziła się z organem II instancji, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy w odniesieniu do tej samej nieruchomości. Jednakże, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, jeżeli istnieje więcej niż jedna decyzja w obrocie prawnym, to nie mogą one być między sobą sprzeczne ani wzajemnie się wykluczać, a taka sytuacja jest w sprawie niniejszej. Przedstawione powyżej argumenty, w ocenie skarżącej, w sposób jednoznaczny wskazują, że organy I i II instancji w sposób sprzeczny z prawem rozstrzygnęły wniosek M. K. Prezydent Miasta Z. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony. Tym samym organ administracji rozstrzygający w niniejszej sprawie dopuścił się istotnego naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organ I instancji poprzestał na rozstrzygnięciu sprawy w sposób zawężający i przeprowadził postępowanie dowodowe wyłącznie do kwestii zawartości wniosku wnioskodawcy. Organ odwoławczy - zdaniem skarżącej- nie zbadał sprawy ponownie ani nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uznał za wystarczające wskazanie jednym przytoczonym powyżej zdaniem, że przeprowadzone postępowanie przez organ I instancji nie naruszyło przepisów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło uzasadnienia faktycznego, nie wskazano bowiem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej. Organ ten nie wskazał również zarzutów odwołania i nie odniósł się do nich w żaden sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył i ustalił, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w przypadku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota tej zasady sprowadza się więc do możliwości dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Powtórne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji nie może być kwestionowane na tej tylko podstawie, że uzasadnienie decyzji, wydanej przez ten organ nie zawiera odniesienia do wszystkich zagadnień, objętych decyzją organu I instancji w sytuacji, gdy ta ostatnia decyzja zostaje utrzymana w mocy przez organ II instancji. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w przypadkach, które nie dotycząc inwestycji celu publicznego, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga w szczególności, zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca m.in. na budowie szczelnego zbiornika na nieczystości płynne. Jak trafnie wskazało SKO, decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter aktu związanego, co oznacza obowiązek ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zostaną spełnione warunki wskazane w tym przepisie. Wydanie decyzji musi zostać poprzedzone analizą funkcji i cech zagospodarowania oraz zabudowy terenu, którą przeprowadza się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Celem tej analizy jest ustalenie czy planowana inwestycja jest możliwa do realizacji z uwagi na rodzaj i charakterystykę zabudowy znajdującej się na sąsiednich działkach. Zasadnie zwróciło uwagę SKO, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia łącznie pięciu warunków tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; dostępu do drogi publicznej; zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego; gdy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja spełnia powyższe warunki. W obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ww. Rozporządzenia, znajdują się obiekty, pozwalające na określenie wymagań dotyczących planowanej budowy zbiornika na nieczystości płynne w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym znalazło się bowiem szereg budynków mieszkalnych, wyposażonych w bezodpływowe zbiorniki na nieczystości płynne (art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zdaniem Sądu teren inwestycji nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, planowana inwestycja spełnia również wymogi wynikające z przepisów odrębnych: pozostaje w zgodzie z unormowaniem zawartym w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.). Tereny mieszkaniowe, leżące w obszarze analizowanym, nie mają dostępu do sieci kanalizacji sanitarnej. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Spełnienie tych warunków podlega dalszym szczegółowym ustaleniom dopiero w postępowaniu toczącym się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego nie może zostać uznany za uzasadniony zarzut skargi co do sprzeczności z prawem przedmiotowej decyzji oraz wątpliwości co do jej zgodności z prawem budowlanym. Kwestie te będą rozstrzygane dopiero w kolejnym etapie postępowania, o ile w ogóle inwestor zdecyduje się zrealizować inwestycję, objętą decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W decyzji organu I instancji nie rozważano miejsca usytuowania na działce inwestorów zbiornika na nieczystości płynne. Jak trafnie przyjęły organy, usytuowanie szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne w obrębie działki, w tym w stosunku do granic działki i zabudowy w ramach działki i na działkach sąsiednich, jest zgodne z przepisami odrębnymi. W związku z powyższym niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tej kwestii. Jak trafnie zauważyły organy, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (który w dodatku nie musi legitymować się tytułem do terenu). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do gruntu ani nie uprawnia do faktycznej realizacji inwestycji (art. 63 ust. 1 ww. ustawy). Wydanie więc przedmiotowej decyzji nie oznacza, że na działce inwestora powstanie zbiornik na nieczystości płynne. Dlatego też nie ma znaczenia, czy na działce inwestora znajduje się inny zbiornik o tym samym przeznaczeniu. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie wadliwości uzasadnienia decyzji organu II instancji Sąd zauważa, że organ ten utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organy I instancji. W tej sytuacji organ przyjmuje za własne ustalenia organu I instancji, poczynione przez niego analizy i subsumcję ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujące przepisy prawa. Uzasadnienie decyzji organu II instancji nie musi zatem być bardzo szczegółowe, aby zostać uznane za prawidłowe, choć oczywiście organ ten w uzasadnieniu powinien rozważyć zarzuty odwołania i do nich się odnieść. Jednakże orzekający w sprawie Sąd nie stwierdził w tej kwestii uchybień tak daleko idących, aby mogły one skutkować wyeliminowaniem decyzji organu II instancji z porządku prawnego. Zdaniem Sądu bowiem, wbrew twierdzeniom skargi, uzasadnienie spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.