IV SA/Wa 1634/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Z. W. z [...] stycznia 2014 r., którą orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez instalację zlokalizowaną na sklepie przy ul. [...] w W. (będącą własnością W. Sp. z o.o.). Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ administracji wskazał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne, które uwzględnił orzekając w sprawie: - stosownie do art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu, co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany; z przepisu tego wynika, że emisja hałasu do środowiska jest jedną z tych uciążliwości, która jest reglamentowana przepisami prawa; podstawowe kierunki działania w tym zakresie zostały wyznaczone w art. 112 i powinny być uwzględnione w szczególności przy wydawaniu indywidualnych aktów administracyjnych, stanowiących podstawę korzystania ze środowiska - jak wydawane na podstawie art. 115a ustawy decyzje o dopuszczalnym poziomie hałasu (por. komentarz do art. 112 POŚ, [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II), - dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826 ze zm.); zgodnie z art. 115a ustawy - Prawo ochrony środowiska, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N (ust. 1); w decyzji określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i na cele mieszkaniowo-usługowe (ust. 3); w decyzji mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, - w art. 115a ustawy - Prawo ochrony środowiska została przewidziana podstawa prawna do wydania przez organy ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu; w toku postępowania organ administracji przeprowadza dowód z dokumentu w postaci protokołu kontroli przeprowadzonej przez inny organ lub np. wyników pomiarów ciągłych prowadzonych przez podmiot kontrolowany, jeżeli był on do tego zobowiązany (zob. komentarz do art. 115a POŚ, [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II), - ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że organ I. instancji w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego ma obowiązek ustalić, czy w konkretnej sprawie doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu; w razie ustalenia, że do przekroczenia doszło, organ wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; w razie natomiast ustalenia, że do przekroczenia nie doszło, organ umarza postępowanie w sprawie, - w rozpatrywanej sprawie, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez instalację klimatyzacyjną (skraplacz od chłodni) zlokalizowaną przy ul. [...] w W.; w jego ramach przeprowadził dowód z oględzin i pomiaru hałasu emitowanego przez to urządzenie; ze sprawozdania z pomiarów emisji hałasu do środowiska zewnętrznego pochodzącego od urządzeń wentylacji mechanicznej zainstalowanych na budynku sklepu spożywczego przy ul. [...] w W. [...] wynika, że w punkcie pomiarowym nie stwierdzono przekroczeń normy określonej zarówno dla pory dziennej, jak i nocnej; w punkcie pomiarowym wartość równoważnego poziomu dźwięku wyniosła bowiem 44,9 dB w dzień i 42,5 w nocy. - stosownie do zapisów w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N są zróżnicowane dla poszczególnych rodzajów terenów; dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i zamieszkania zbiorowego, jak w przedmiotowej sprawie, poziom ten dla pory dziennej wynosi maksymalnie 55 dB, a w nocy wynosi maksymalnie 45 dB; w konsekwencji - uwzględniając wskazane wyniki pomiarów - stwierdzono, że prawidłowo w analizowanej sprawie orzeczono brak przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu poza terenem użytkowanym przez spółkę, będąca właścicielem instalacji, - decyzję organu I. instancji wydano po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu; organ ten nie naruszył art. 7 i 77 § 1 K.p.a., bowiem w ramach postępowania podjęto wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również do zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego; decyzja jest także zgodna z prawem materialnym - art. 115a ustawy - Prawo ochrony środowiska, - przeprowadzone w sprawie dowody wskazują na zasadność wydania przedmiotowej decyzji; wynika z nich bowiem, że poza sklepem, gdzie są konkretnie urządzenia klimatyzacyjno-wentylacyjne, nie są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, - wnoszący odwołanie (p. P. W.) w żaden sposób nie wykazał, aby jego zarzuty odnośnie przeprowadzonych dowodów i ich wyników były zasadne; nie uprawdopodobnił nawet, by przedmiotowa instalacja emitowała ponadnormatywny hałas; nie przedstawił żadnego dowodu na tą okoliczność; swoje zarzuty oparł wyłącznie na subiektywnym przekonaniu o ponadnormatywnej uciążliwości przedmiotowej instalacji i konieczności podjęcia dalszych czynności celem ograniczenia hałasu; organ I. instancji natomiast przeprowadził dowody, które wykazały brak takiej uciążliwości ze strony przedmiotowego sklepu; zarówno dowód z oględzin, jak i z pomiaru hałasu przeprowadzono prawidłowo i zgodnie z prawem; pomiarów dokonano rzetelnie, z zastosowaniem prawidłowej aparatury; wobec braku jakichkolwiek dowodów ze strony skarżącego, nie ma podstaw, aby kwestionować wyniki postępowania dowodowego; przedmiotowe postępowanie toczone jest wprawdzie z urzędu, niemniej asumptem do jego wszczęcia było pismo wnoszącego odwołanie wskazujące, że to klimatyzator w sklepie jest źródłem ponadnormatywnego hałasu; z uwagi na takie zawiadomienie w przedmiotowym postępowaniu badano instalację tego sklepu, a nie innego podmiotu; nie można więc w tym postępowaniu analizować hałasu pochodzącego z innych źródeł, W skardze p. P. W. podniósł, że kwestionuje on decyzję bowiem w jego ocenie przedwcześnie uznano, jakoby nie dochodziło do przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu. Mianowicie: pomiary prowadzono, w zimie (gdy obciążenie praca klimatyzatorów jest niewielkie) pomimo że jego zgłoszenie pochodziło jeszcze z wiosny, przy pomiarach był obecny przedstawiciel podmiotu zarządzającego instalacją – a więc zainteresowany był wcześniej powiadomiony i urządzenia nie pracowały tak jak normalnie, pomiar może budzić wątpliwości, bowiem wskazania na urządzeniu, które widział Skarżący, nie znalazły się w protokole z badań. Organ, nie informując skarżącego kiedy postępowanie się skończy, uniemożliwił mu przedstawienie dodatkowych dowodów, co do znacznej uciążliwości urządzenia (stosowny materiał dołączono do skargi). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, w zakresie uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Kluczowe znacznie ma kwestia, czy prawidłowo w rozpoznawanej sprawie umorzono postępowanie. Wobec treści regulacji normatywnych i niespornych w tej sprawie istotnych faktów, zagadnienie to to nie może budzić wątpliwości. Organ odwoławczy poprawnie i wyczerpująco przywołał treść istotnych w sprawie regulacji normatywnych. Trafna (i niekwestionowana w istocie w skardze) jest też kluczowa konstatacja, że wykonywane dotąd pomiary poziomów hałasu nie wskazują na istnienie przekroczeń dopuszczalnych norm dla danego rodzaju terenu. Ponowne przytaczanie stanowiska organu w tym zakresie (kwalifikacja terenu i obowiązujących na nim norm, ich zestawienie z wynikami pomiarów), z uwagi na uprzednie szczegółowe zreferowanie, nie byłoby zasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Organ nie w pełni jedynie wyciągnął prawidłowe wnioski z treści art. 115a ust. 1 i 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska, co jednak nie mogło mieć wpływu na wynik danej sprawy. W myśl art. 115a ust. 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska, postępowanie w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu prowadzi się z urzędu. W świetle tej regulacji, stanowiącej wyłom od zasady ogólnej (wszczęcie na wniosek albo z urzędu - art. 61 ust. 1 K.p.a.), należy skonstatować, że jednoznacznie wyrażoną wolą prawodawcy było nie prowadzenie postępowań administracyjnych w celu ustalenia, czy zasadne są określone żądania czy skargi osób, które mogą być narażone na potencjalne uciążliwości. Analogiczne rozwiązania przyjęto w kompleksie innych regulacji dotyczących wydawania decyzji, mających dyscyplinować podmioty do przestrzegania wymagań ochrony środowiska (np. art. 282, w zw. z 276, oraz art. 375 ustawy - Prawo ochrony środowiska). W polskim systemie prawnym, poza przypadkami wskazanymi ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 473 ze zm.), zwaną dalej "ustawą o szkodach" – gdzie, w ramach implementacji regulacji normatywnych stanowionych na szczeblu Unii Europejskiej, przewidziano generalnie możliwość inicjowania postępowań przez zainteresowane osoby (patrz art. 24 ust. 1 i 7 ustawy), a więc dopuszczono ponoszenie ze środków publicznych kosztów prowadzenia postępowań wyjaśniających, zgodnie z regułami K.p.a. (odmowa wszczęcia może nastąpić tylko w razie ustalenia braku przesłanek merytorycznych i może być kwestionowana w drodze środków odwoławczych – zażalenia, a potem ostateczne rozstrzygnięcie może być kontrolowane przez sąd administracyjny) - roszczenia związane z ochrona własności (czy innych praw), w następstwie negatywnych oddziaływań na nieruchomości sąsiednie, mogą być dochodzone tylko przed sądami powszechnymi, na drodze cywilnoprawnej, z uwzględnieniem szczególnych, mających to ułatwić reguł, zawartych w tytule VI dziale I ustawy – Prawo ochrony środowiska. Środki administracyjne dyscyplinowania podmiotów – co wiąże się z potrzebą angażowania środków publicznych (w tym w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego dla wykazania negatywnego oddziaływania) mogą zaś być uruchamiane wyłącznie w interesie publicznym (patrz wskazana wcześniej zasada prowadzenia postępowań wyłącznie z urzędu). W rozpoznawanej sprawie ewentualne oddziaływanie hałasu nie należy do kategorii szkód w środowisku, czy rodzajów działalności objętych szczególnymi regułami odpowiedzialności, wskazanych w ustawie o szkodach (art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1). Dlatego postępowanie mogło być prowadzone wyłącznie z urzędu. Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań, trzeba odpowiedzieć na pytanie, jakie są ustawowe przesłanki wszczęcia postępowania z urzędu, w myśl art. 115a ust. 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przesłanki te prawodawca zakreślił precyzyjnie w ust. 1 tego artykułu (dodatkowo w ust. 2 wymieniono przesłanki, gdy mimo ich wystąpienia nie wszczyna się postępowania – jako negatywne). Przesłanki, gdy może zostać wydana decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu (a więc także toczyć się z urzędu postępowanie w tym przedmiocie) zostały wymienione enumeratywnie. Dotyczy to wyłącznie sytuacji, gdy na podstawie będących w dyspozycji organów administracji wyników pomiarów: - własnych - organu ochrony środowiska, - dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, - lub podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia można stwierdzić, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu. Wobec tego, wyniki pomiarów, jako przesłanka wszczęcia postępowania, mogą być uzyskane tylko w ramach czynności kontrolnych lub własnych pomiarów obowiązanego podmiotu. Przy tym, zobowiązanie w tym zakresie może wynikać z mocy prawa (art. 136 i 147 ustawy - Prawo ochrony środowiska) lub być następstwem wydania decyzji (patrz tak np. art. 150 i 151 ustawy). Uprawnienia natomiast do prowadzenia pomiarów kontrolnych mają zarówno organy wyspecjalizowane - art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 686 ze zm.) - jak i organy gminy czy starosta (art. 379 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska) określane w innych częściach ustawy mianem organów ochrony środowiska (art. 378 ust. 1 i 3 ustawy). Ustawa - Prawo ochrony środowiska wyczerpująco zakreśla rodzaje i cechy pomiarów, mogących stanowić przesłankę procedowania w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Jego celem może być weryfikacja stosownych dokumentów (w szczególności wyników pomiarów) z udziałem strony zainteresowanej, z zachowaniem reguł wskazanych w K.p.a. (m.in. art. 10 i 81 K.p.a.). Powyższe uwagi prowadza do wniosku, że polskie prawodawstwo nie przewiduje możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, czy określony podmiot generalnie negatywnie oddziaływuje na środowisko poprzez powodowanie przekraczania dopuszczalnego poziomu hałasu. Wypada zauważyć, że przejęcie tego rodzaju rozwiązań nie byłoby racjonalne, gdyż - mając na uwadze stosowne trudności udowodnienia negatywnych oddziaływań - wykazanie, że takie nie występują w ogóle (w żadnym czasie przy żadnych warunkach) byłoby w szeregu przypadków wręcz niemożliwe. W realiach rozpoznawanej sprawy całkowite wykluczenie występowania przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu, w związku z eksploatacją określonej instalacji (na dachu budynku), może zapewnić jedynie stały monitoring. O ile niezbędnym byłoby wykazanie, w ramach postępowania administracyjnego, że nie dochodzi do faktów przekroczeń (nawet incydentalnych), konieczna byłaby jego instalacja na koszt organu administracji (ze środków publicznych). Odmienna od wskazanej wyżej praktyka (prowadzenie postępowań administracyjnych w przedmiocie wyjaśnienia, czy występują ponadnormatywne przekroczenia) prowadziłaby do obejścia reguły wszczynania postępowań administracyjnych, mających dyscyplinować podmioty, w celu ochrony interesu publicznego (danej społeczności lokalne). Regułę taką wyrażono poprzez wykluczanie przez prawodawcę możliwości żądania wszczęcia postępowania przez zainteresowanych właścicieli sąsiednich nieruchomości (czy podmioty dysponujące innymi tytułami prawnymi). To organ administracji musi z urzędu powziąć konkretne informacje (wyniki kontroli, badania wskazujące na nieprawidłowości), które wskazują na zasadność wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie bezsporne są istotne fakty – organy obu instancji nie dysponowały żadnymi pomiarami, z których wynikałoby, że w następstwie funkcjonowania spornej instalacja dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, a jedynie posiadanie takowych mogłoby stanowić asumpt do wszczęcia postępowania. Podkreślenia wymaga, że powodem wszczęcia postępowania nie może być samo przekazanie określonej skargi czy wniosku (tu skarżącego) przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska (k. 2 i 3 akt admin.). Organ ten jest uprawniony do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz jedynie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności samego organu administracji (art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Nie można oczywiście pominąć, że organy administracji, podejmując określone czynności – np. kontrolne – winny mieć na uwadze interes publiczny, w którym mieści się także uwzględnienie, przy planowaniu własnych działań w ramach zadań publicznych, wystąpień i interwencji od obywateli. Powinny one generalnie stanowić także istotny wyznacznik przy wyborze celów kontroli, lecz jednak czynności kontrolne organów nie stanowią elementu postępowań administracyjnych (patrz: tak jednolite orzecznictwo – wyrok SW w W-wie sygn. akt XVII Ams 62/98 opubl. Wokanda nr 4 z 2000 r, str. 52, wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1761/12 i 1896/12 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) i nie mogą być przedmiotem skarg do sądów administracyjnych, wobec granic wskazanych w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stosowne wystąpienia obywateli mieszczą się w pojęciu, wniosków, w rozumieniu art. 241 K.p.a. (taki charakter mają pisma skarżącego – k. 2 i 4 akt adm.) zaś - gdy dotyczą nie podejmowania stosownych działań przez administrację - skarg, w rozumieniu art. 227 Kodeksu. Działalność kontrolna, do której wykonywania uprawnione są zarówno organy administracji rządowej (organy Inspekcja Ochrony Środowiska) jak i samorządu terytorialnego, należy do sfery zadań publicznych, realizowanych przez administrację. Kolejność, zakres, racjonalność czy faktyczna skuteczność czynności (w tym prawidłowość wykonywania pomiarów, co do miejsca, czasu, sposobu itp.) nie należy do segmentu spraw, gdzie wykonywanie władzy publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych, o ile czynności te nie mogą stanowić podstawy wszczęcia konkretnych postępowań administracyjnych - zmierzających do wydania władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. W tym zakresie osoby nieusatysfakcjonowane ze sposobu wykorzystania publicznych środków służących realizacji danego celu – prowadzenia kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska - mogą wyrażać swoje stanowisko jedynie w ramach instytucji skarg i wniosków a ostatecznie, w demokratycznych procedurach wyborczych. W tym świetle, bez znaczenia są zarzuty skargi, jakoby organ nie rozpoznał w pełni sprawy (wadliwie prowadził postępowanie dowodowe, uniemożliwił skarżącemu przełożenie własnych dowodów). Kwestie te nie mają znaczenia w sprawie wobec niespornego faktu – brak jest pomiarów, o których mowa w art. 115a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, z których wynikałoby, przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Było to przeszkodę dla wszczęcia postępowanie administracyjnego, a uzasadnia umorzenie wadliwie (bezpodstawnie) wszczętego, w związku z treścią art. 105 § 1 K.p.a. Jak wskazano uprzednio, podstawą procedowania w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu mogą być wyłącznie pomiary, wymienione enumeratywnie w art. 115a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wobec wskazanych uwarunkowań, odnotować wypada, że uzasadnienie skarżonego aktu jest wadliwe, w tym zakresie, że poza przytoczeniem w nim istotnych faktów, uzasadniających umorzenie postępowanie, wyrażono w nim wadliwą ocenę prawną, jakoby dopuszczalne było prowadzenie postępowanie administracyjnego, w przedmiocie generalnie wyjaśnienia, czy nie dochodzi do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, a także sformułowano stanowisko w kwestii, która nie ma znaczenia w sprawie – oceniono, że czynności organu I instancji w toku prowadzenia pomiarów były wykonywane prawidłowo. W danym przypadku uchybienie przepisom postępowania, co do prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.) nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 §. 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc - a contrario - jego ujawnienie nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.