IV SA/Wa 1636/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] z siedzibą w L. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w całości Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Minister Środowiska w części uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego. Zaskarżona decyzja zapadła w przedstawionym niżej stanie faktycznym: Z wnioskiem do Marszałka Województwa [...] o udzielenie pozwolenia zintegrowanego wystąpiła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w L.. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Marszałek udzielił wnioskodawcy pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych, o zdolności przyjmowania 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności ponad 25 000 ton, zlokalizowanej na terenie Zakładu [...] Sp. z o. o. w miejscowości L. przy Al. [...]. W pozwoleniu zintegrowanym określone zostały: rodzaj i parametry instalacji, w tym opis kwatery składowej [...] położonej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości L. przy Al. [...] (dalej "teren instalacji") zaprojektowanej jako składowisko podpoziomowo – nadpoziomowe ograniczone obwałowaniem o pojemności geometrycznej 1 550 000 m3 i pojemności całkowitej 1 550 000 Mg (przy współczynniku zagęszczania odpadów 1,0 Mg/m3); gospodarka wodno – ściekowa; parametry instalacji z uwzględnieniem maksymalnej rocznej ilości odpadów deponowanych na składowisku – 150 000 Mg; wielkość dopuszczalnej emisji w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji w tym: rodzaje i ilości odpadów przewidzianych do unieszkodliwienia poprzez składowanie oraz przewidzianych do odzysku, miejsce i sposób magazynowania odpadów poddawanych odzyskowi, metody odzysku i unieszkodliwiania odpadów; sposób emisji gazów lub pyłów do powietrza; problem emisji hałasu; techniczne i organizacyjne metody ochrony środowiska jako całości; sposób zapobiegania awariom. Termin ważności pozwolenia został ustalony do dnia 31 grudnia 2020 r. Wydając pozwolenie zintegrowane, Marszałek zbadał przedstawione we wniosku oraz zgromadzone w materiale dowodowym informacje dotyczące dotychczasowej działalności wnioskodawcy, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania instalacji na środowisko. Organ ocenił wprowadzone rozwiązania jako bezpieczne dla środowiska dzięki wykorzystaniu odpowiedniej technologii, efektywnej gospodarce materiałowo – surowcowej i energetycznej, zabezpieczeniu środowiska przed skutkami awarii przemysłowej i bezpiecznego dla środowiska zakończenia działania instalacji i urządzeń. Wnioskodawca zapewnił skuteczną ochronę powierzchni ziemi, powietrza, wód podziemnych i wód powierzchniowych przed skutkami oddziaływania deponowanych odpadów. Instalacja nie będzie uciążliwa dla otaczającego ją obszaru. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Środowiska uchylił w części decyzję Marszałka i sam orzekł merytorycznie w tym zakresie. Pojemność geometryczna składowiska została zmniejszona do 1 020 000 m3, a pojemność całkowita składowiska do 1 020 000 Mg (przy współczynniku zagęszczania odpadów 1,0 Mg/m3). Maksymalna roczna ilość odpadów deponowanych na składowisku została zmniejszona do 102 000 Mg/rok. W pozostałej części organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. wniosło [...] z siedzibą w L. (zwane dalej "Stowarzyszeniem"). W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji w zakresie, w jakim ta decyzja nie została uchylona. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzje mogą wywołać nieodwracalne skutki. Wskazano, że wątpliwym jest by w przypadku złożenia w kwaterze [...] odpadów, nawet w wypadku uchylenia decyzji przez Sąd, z tej kwatery następnie zostały usunięte. Nadto usuwanie raz złożonych odpadów stanowiłoby dalsze poważne zagrożenie dla środowiska. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2012 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Uwzględniając wniosek, wskazał, że Stowarzyszenie uprawdopodobniło, że wykonanie decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki. W ocenie Sądu I instancji, niewątpliwie rozpoczęcie składowania odpadów w nowej kwaterze, jak również ewentualna konieczność usunięcia złożonych w niej odpadów, "będzie stanowiło istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, a przy tym nie będzie to sytuacja obojętna dla środowiska". Ponadto po rozpoczęciu procesu składowania odpadów w nowej kwaterze, potencjalne następcze czynności zmierzające do przywrócenia stanu kwatery sprzed umieszczenia w niej odpadów (opróżnienie), będą wymagały zastosowania stosunkowo dużego nakładu sił i środków. Zatem, skorzystanie z uprawnień wynikających z udzielonego pozwolenia zintegrowanego przez podmiot na rzecz którego wydano zaskarżoną decyzję mogłoby doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków dla środowiska. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Minister Środowiska zarzucając naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że wykonanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej prowadzi do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem organu odwrócenie skutków wykonania decyzji jest możliwe poprzez usunięcie odpadów ze składowiska, na co pozwala w art. 54 a ust. 1 ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Organ zarzucił również brak wyważenia interesów stron postępowania. Brak możliwości wywożenia odpadów stanowi realne zagrożenie sanitarno – epidemiologiczne dla mieszkańców. Jednocześnie wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwiło użytkowanie instalacji wnioskodawcy. Ponadto organ zarzucił naruszenie art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez oparcie się wyłącznie na ogólnikowych stwierdzeniach strony bez poparcia ich analizą materiału dowodowego. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał konkretnych okoliczności faktycznych uprawdopodabniających zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W odpowiedzi na zażalenie organu skarżący wskazał, że "możliwości prawne" nie gwarantują faktycznego ich wykorzystania poprzez usunięcie odpadów w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji. Dowodzi tego stan kwatery składowej [...] sąsiadującej z terenem przedmiotowej instalacji, gdzie odpady miały być składowane czasowo, ale nie zostały z tego składowiska wydobyte. Po wstrzymaniu wykonania decyzji możliwe jest wywożenie odpadów na inne wysypiska, a wskazywane przez organ niebezpieczeństwo wystąpienia zagrożenia sanitarno – epidemiologicznego nie znajduje uzasadnienia w rzeczywistości. Zdaniem skarżącego brak uwzględnienia interesów wnioskodawcy instalacji jest zasadny, gdyż postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji ma chronić interes ogółu społeczeństwa cierpiącego na działaniach wnioskodawcy, który rozpoczął już eksploatację instalacji. Skarżący podnosi, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie był ogólnikowy, gdyż został także wcześniej umotywowany w odwołaniu od decyzji Marszałka. Sąd posiadał wystarczający materiał dowodowy, który wskazywał na konieczność wstrzymania wykonania decyzji. Zażalenie na postanowienie z dnia 3 stycznia 2012 r. złożył także wnioskodawca – [...] Sp. z o. o. Spółka zarzuciła postanowieniu pozbawienie jej jako uczestnika postępowania, prawa do udziału w postępowaniu poprzedzającym rozpoznanie przedmiotowego wniosku. O postępowaniu w sprawie rozstrzygnięcia wniosku Spółka dowiedziała się, dopiero otrzymując zaskarżone postanowienie. Z tego powodu Spółka nie mogła przedstawić swojego stanowiska oraz kontrargumentów względem rozpatrywanego wniosku. Spółka podniosła również, że niesłusznie Sąd przyjął, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca mogą spowodować trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Spółka, opierając się na ostatecznych wydanych w sprawie decyzjach rozpoczęła składowanie odpadów w kwaterze składowej [...], gdyż koniecznym było zamknięcie wypełnionej kwatery składowej [...], przeznaczonej do rekultywacji od października 2011 r. Od listopada 2011 r. odpady były składowane w kwaterze składowej [...]. Obszar 8 gmin, obsługiwany przez Spółkę w zakresie składowania odpadów, poprzez wstrzymanie wykonania decyzji jest pozbawiony własnej kwatery składowej, a w świetle obowiązujących regulacji i umów nie może przekazać tego zadania innemu składowisku odpadów. W odpowiedzi na zażalenie Spółki skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z założenia ma być szybkie, dokonane przed rozpoczęciem właściwego postępowania przed sądem, dlatego wcześniej nie zawiadamia się o jego wszczęciu uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji jest środkiem zapobiegawczym przed wykonaniem decyzji, która nie została jeszcze skontrolowana przez sąd. Zdaniem skarżącego pozostałe argumenty przedstawione przez Spółkę dowodzą jedynie, że postanowienie z dnia 3 stycznia 2012 r. nie jest respektowane. Postanowieniem z dnia 13 marca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2012 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd niezasadnie wstrzymał wykonanie decyzji, ponieważ wniosek skarżącego został oparty na ogólnikowych stwierdzeniach, nieuprawdopodabniających wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Nie zostały także wskazane konkretne okoliczności faktyczne przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji. Analiza zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie pozwala na uznanie, że Sąd I instancji takiej oceny dokonał. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd, by przy ponownym rozpoznaniu wniosku uwzględnił również argumenty i zarzuty podnoszone przez strony w zażaleniach oraz odpowiedziach na zażalenia. Wraz z pismami z dnia 29 lutego 2012 r. oraz z dnia 4 kwietnia 2012 r. Spółka [...] dla potwierdzenia swojego stanowiska zawartego w zażaleniu na postanowienie z dnia 3 stycznia 2012 r. przedstawiła dowody korespondencji z innymi składowiskami odpadów w województwie [...]. Składowiska te nie są w stanie przyjąć i składować odpadów, które miały być składowane w kwaterze składowej [...] składowiska w L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Najdobitniej wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04 (niepubl.), w którym stwierdził, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy, albowiem może być jedynie wykorzystana w przypadku gdy zachodzą przesłanki, o których mowa wyżej. Zastosowanie tej instytucji nie może być poprzedzone oceną zasadności skargi, ponieważ takie działanie sądu, dokonywane w ramach posiedzenia niejawnego, oznaczałoby niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu, sprowadzającą się do przedsądu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przesłanka wyrządzenia znacznej szkody dotyczy takiej szkody zarówno majątkowej jak i niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Jakkolwiek skarżący we wniosku zawartym w skardze nie wykazał na czym miałyby polegać trudne do odwrócenia skutki wykonania decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, Sąd ponownie rozpoznając ten wniosek zobowiązany jest także uwzględnić stanowisko skarżącego prezentowane na dalszym etapie postępowania. Jednocześnie należy zauważyć, że skarżący nadal nie wskazał konkretnych okoliczności faktycznych, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania decyzji. Przytoczone w odpowiedziach na zażalenia argumenty mają charakter polemiki ze stanowiskami Ministra Środowiska oraz Spółki [...]. Do takich bowiem należy zaliczyć stwierdzenie, że "możliwości ustawowe" wydobycia odpadów z kwatery składowej nie gwarantują, że odpady zostaną wydobyte w przypadku uchylenia pozwolenia zintegrowanego. Trudno sobie wyobrazić, jakiego typu gwarancji oczekiwałby skarżący, które przekonywałyby go, że odpady mogą zostać wydobyty z kwatery składowej. Argument skarżącego, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był motywowany wcześniej także w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. nie może zostać uwzględniony. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie (wskazanym wyżej) poglądem Sąd może opierać się jedynie na okolicznościach wskazanych we wniosku dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji wnoszonym wraz ze skargą lub po wniesieniu skargi. To obowiązkiem wnioskodawcy jest umotywowanie wniosku. Okoliczności wskazywane w odwołaniu nie dotyczyły wstrzymania decyzji organu II instancji. Dodatkowo Sąd nie może uwzględniać argumentacji innych pism znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy z tego tylko powodu, że argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji jest niewystarczająca. W kontekście całego postępowania należy stwierdzić, że stałe gromadzenie i składowanie odpadów w przeznaczonej do tego kwaterze składowej leży w interesie ogółu mieszkańców gmin obsługiwanych przez składowisko w L.. Trudno na tym etapie postępowania ocenić realność zagrożenia sanitarno – epidemiologicznego, jednak niewątpliwe wstrzymanie składowania odpadów mogłoby być uciążliwe dla mieszkańców tych gmin, pozbawionych choćby czasowo dostępu do wyspecjalizowanego składowiska. Wskazują na to również argumenty organu i Spółki, potwierdzające, że zorganizowanie składowania odpadów w innym miejscu spowodowałoby znaczące trudności w tym zakresie. Dopiero sądowa kontrola decyzji Marszałka oraz Ministra Środowiska pozwoli ocenić ich legalność. To wstrzymanie wykonania obu decyzji, a nie jego brak, mogłoby doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków poprzez uniemożliwienie działania składowisku odpadów wykonującemu zadania społecznie użyteczne w postaci gromadzenia odpadów, które są skutecznie realizowane przez składowisko w L.. Należy przychylić jednak do części argumentów skarżącego zwartych w odpowiedziach na zażalenia. Przede wszystkim wyżej przedstawiony charakter instytucji wstrzymania wykonania decyzji stanowi o jego wyjątkowości i tymczasowości. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji ma do czasu rozstrzygnięcia właściwej sprawy chronić skarżącego przed trudnymi do odwrócenia skutkami wydanej decyzji. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sam w sobie nie wszczyna odrębnego postępowania, a postanowienie wydawane jest możliwie szybko po przekazaniu skargi do sądu. Na postanowienie takie służy zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego i to na tym etapie uwzględniane są stanowiska pozostałych stron postępowania. Brak umożliwienia uczestnikom przedstawienia kontrargumentów (organ może się wypowiedzieć w odpowiedzi na skargę) ma tylko i wyłącznie na celu przyspieszenie wydania rozstrzygnięcia, by zbędnie nie przedłużać okresu pomiędzy wydaniem decyzji o oceną, czy jej wykonanie może rodzić trudne do odwrócenia skutki dla skarżącego i należy to wykonanie wstrzymać do czasu sądowej kontroli decyzji. W pierwszym możliwym momencie, to jest po wydaniu przez sad stosownego postanowienia, doręcza się je stronom, jeśli działają bez profesjonalnego pełnomocnika, wraz z pouczeniem o przysługującym środku zaskarżenia. W ten sposób realizowane jest ich prawo do aktywnego udziału w postępowaniu. W świetle przedstawionych rozważań skarżący zarówno we wniosku, jak i późniejszych pismach procesowych nie uprawdopodobnił, by wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. należało odmówić wstrzymania wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.