IV SA/Wa 1636/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "SKO w W." utrzymało w mocy decyzję Zarządu W. nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] grudnia 2012 r., ustalającą na wniosek W. warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] grudnia 2012 r. Zarząd M. po rozpoznaniu wniosku W. z dnia [...] września 2012 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej budowie budynku usługowo-biurowego i zbiornika bezodpływowego na działkach ew. nr [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...] oraz zjazdu z ul. [...] z dz. ew. [...] w obr. [...] na terenie W. W uzasadnieniu wskazano- w odniesieniu do stanu prawnego i sposobu zagospodarowania terenu- iż właścicielem działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] jest W. Działki te są niezabudowane, płaskie, ogrodzone siatką, a w linii ogrodzenia znajduje się słup napowietrznej linii niskiego napięcia. Organ I instancji zaznaczył, iż przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu oraz analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej jako "u.p.z."). Jednocześnie wskazując na treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "Rozporządzenie") organ I instancji stwierdził, że dokonana analiza wykazała możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia zgodnie z warunkami, określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów, wynikających z przepisów prawa budowlanego. Zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a nadto na etapie uzgadniania projektu tej decyzji uzyskano niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa, tj. z Burmistrzem M., działającym w imieniu zarządcy dróg gminnych, oraz z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Organ I instancji podkreślił, iż zapewnił czynny udział stronom postępowania. Jednocześnie zauważył, iż w toku postępowania zostały wniesione uwagi przez A. i E. S., którzy ubiegają się o odzyskanie działki ew. nr [...] i przyłączenie jej do swojej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Organ I instancji wskazał, iż uwagi te zostały przekazane inwestorowi celem zapoznania się z nimi. Ostatecznie stwierdził, iż postępowanie z wniosku A. i E. S. w sprawie odzyskania działki ew. nr [...] nie ma wpływu na postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla omawianej inwestycji z uwagi na zgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, a także wobec faktu, iż decyzja zgodna jest z wnioskiem inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli E. S. i A. S. W uzasadnieniu wskazali, iż decyzja ta narusza ich interes prawny, gdyż w toku postępowania nie dokonano właściwej oceny oddziaływania obiektu budowlanego na należącą do nich nieruchomość, sąsiadującą z terenem inwestycji. Wskazali, iż inwestycja ta ograniczy dopływ światła do ich budynku mieszkalnego, ograniczy możliwość bezkolizyjnego wjazdu na teren ich nieruchomości, a proces inwestycyjny będzie stanowił nadmierną uciążliwość oraz spowoduje nadmierny wzrost hałasu. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "SKO w W.") utrzymało w mocy decyzję Zarządu W. nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] grudnia 2012 r., ustalającą na wniosek W. warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W uzasadnieniu SKO w W. wskazało, iż w sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie SKO w W., powołując się na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdziło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tego przepisu tj. kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu, terenu nie wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. SKO w W. zwróciło przy tym uwagę, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, stanowiących o zasadzie dobrego sąsiedztwa. Chodzi o takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdaniem SKO w W., analiza materiału zgromadzonego w sprawie, jak również zarzutów podniesionych w odwołaniu, prowadzi do uznania, iż planowana inwestycja odpowiada prawu. Spełnia bowiem wymogi u.p.z.p., jak i Rozporządzenia w oparciu o dokonaną analizę, w szczególności w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W odniesieniu do zarzutów, podniesionych w odwołaniu SKO w W. stwierdziło, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest dokonywana ocena ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na tzw. "linijkę słońca" tj. dopływu światła do budynku sąsiedniego, ani też dokładne położenie planowanego obiektu budowlanego. Nie jest zatem możliwe sprawdzenie, czy pomieszczenia budynku sąsiedniego będą dostatecznie nasłonecznione. Kwestie te badane będą w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu odwołujący się będą mogli podnośić tego typu zarzuty. SKO w W. wskazało, iż brak jest jakiegokolwiek uprawdopodobnienia możliwości wystąpienia kolizji w odniesieniu do wjazdu na nieruchomość skarżących. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pozytywna opinia podmiotu wyspecjalizowanego w odniesieniu do budowy zjazdu w ramach planowanej inwestycji. SKO zauważyło, iż proces budowlany bywa dla nieruchomości sąsiednich uciążliwy i może dochodzić do wzrostu hałasu, jednakże powodowanie takich uciążliwości, które są przejściowe, nie może prowadzić do ograniczenia praw właściciela nieruchomości do zabudowy własnej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO w W. złożyli A. S. i E. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. oraz Rozporządzenia, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 6, art. 8, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez rażącą sprzeczność osnowy zaskarżonej decyzji z częścią jej uzasadnienia oraz braki w samym uzasadnieniu. Tym samym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wskazali, że zaskarżona decyzja narusza ich prawa jako właścicieli działki sąsiedniej i posiadaczy działki [...], albowiem uniemożliwi im korzystanie z tych działek. Skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu, a także podnieśli, iż przed Sądem Rejonowym dla W. toczy się postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] o zasiedzenie przez nich działki o nr ew. [...]. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący - podtrzymując dotychczasowe zarzuty - wskazali, iż w ich ocenie decyzja narusza także § 3 Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak przeprowadzenia analizy urbanistycznej potwierdzającej, iż przyjęte wskaźniki spełniają wymagania ładu przestrzennego, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wskaźniki powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie muszą być wyrażone w wartościach dokładnie je określających i przyjęcie, iż mogą one być wyrażone za pomocą sformułowań wskazujących tylko ich górną granicę, § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż część graficzna, obejmująca wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie została dołączona do decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem odpowiada przepisom prawa. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.p.z.p. W rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym - jak w rozpoznawanej sprawie - brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jako "Rozporządzenie"). Powyższe rozporządzenie stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 Rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 Rozporządzenia). Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd doszedł do wniosku, iż organ administracji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, stanowiącą podstawę do ustalenia, że wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom, określonym w art. 61 ust. 1 ustawy. Co więcej, analiza urbanistyczna w części zarówno tekstowej, jak i graficznej, stanowi załącznik nr 2 do decyzji, co wynika wprost z akt administracyjnych (k. 23/1-23/9). Nadto wyniki analizy urbanistycznej pozwoliły również na przyjęcie określonych w decyzjach parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowa analiza w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. została zawarta w pkt 2 załącznika Nr 2 do decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu, nie stanowi naruszenia ani przepisów prawa, ani zasady dobrego sąsiedztwa ustalenie obszaru analizowanego w odległości 90 m wokół działek [...] i [...] z obrębu [...], albowiem obszar ten wyznaczono zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 Rozporządzenia biorąc pod uwagę fakt, iż szerokość frontu działki, znajdującej się wzdłuż ul. [...], wynosi ok. 30 m. Obszar ten wyznaczany jest w oparciu o załącznik graficzny, a ustawodawca wyraźnie wskazał minimalną wartość, tj. 50 m, poniżej której nie jest możliwym określanie analizowanego obszaru. Wyznaczenie zatem obszaru jako 90 m wokół działek nie może zostać uznane za nieprawidłowe. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż w aktach sprawy (k. 22) jak i w treści samej decyzji (k. 23/6-23/9) znajduje się analiza zarówno przyjętych współczynników istniejącej zabudowy, jak i wymagania dla nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W ocenie Sądu, wskazane w Załączniku nr 2 do decyzji wskaźniki zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometrii dachu odpowiadają wymogom prawa, albowiem ustalają granicę, której przekroczenie stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, w tym zarzutów dotyczących wpływu planowanej inwestycji należy stwierdzić, Sąd uznał je za nieuzasadnione. Należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym dla W. z wniosku skarżących w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości [...] z obrębu [...] nie ma żadnego wpływu na wynik przedmiotowego postępowania w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Co więcej, rozstrzygnięcie sądu powszechnego nie wpłynie również na krąg osób uznanych za strony w niniejszym postępowaniu, albowiem skarżący jako właściciele działki sąsiedniej zostali uznani za stronę i zapewniono im czynny udział. Jednocześnie jak zasadnie podniósł organ II instancji, ewentualne zarzuty, dotyczące szczegółowych rozwiązań architektoniczno-budowlanych planowanej inwestycji, mogą zostać podniesione w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje na warunki, dotyczące tzw. "linijki słońca" tj. dopływu światła do budynku sąsiedniego, ani też dokładne położenie planowanego obiektu budowlanego, a jedynie ogólne warunki jakie muszą być spełnione przy opracowywaniu projektu budowlanego. Kwestie te oceniane są w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu brak jest również jakiegokolwiek uzasadnienia, czy uprawdopodobnienia możliwości wystąpienia kolizji w odniesieniu do wjazdu na nieruchomość skarżących. Należy wskazać, iż usytuowanie zjazdu z drogi publicznej zostało zaopiniowane przez właściwego zarządcę drogi gminnej, a zatem z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Kwestie uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę. W chwili obecnej zarzut ten należy uznać za co najmniej przedwczesny. W tym stanie rzeczy, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.