IV SA/Wa 1636/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. znak [...], Minister Środowiska (dalej organ). po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca), od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. znak: [...], [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Pismem z dnia [...] września 2016 r., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwróciła się o wydanie zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami, poddawanych odzyskowi w procesie R5, polegającym na wypełnianiu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego zlokalizowanego w rejonie [...] w [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W toku postępowania administracyjnego pracownicy organu pierwszej instancji ustalili, że teren objęty wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. stanowi częściowo wyeksploatowane zwałowisko, na którym znajduje się materiał rodzimy zdeponowany w postaci pryzm niejednorodny pod względem morfologicznym a na terenie tym znajdują się doły i zagłębienia powstałe podczas prowadzonych prac związanych z przemieszczaniem mas rodzimego materiału. Marszałek Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. znak: [...], [...] umorzył postępowanie w sprawie, wobec stwierdzenia, że jest ono bezprzedmiotowe, gdyż nie istniała możliwości zastosowania przepisu art. 41 ust. 3 pkt 1) ppkt b) ustawy o odpadach, z tej przyczyny, że teren objęty wnioskiem nie stanowi terenu niekorzystnie przekształconego w postaci wyrobiska odkrywkowego ani zapadliska. Powołany przepis wskazuje marszałka województwa jako właściwego do załatwienia sprawy. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Ministra Środowiska zarzucając jej naruszenie: 1. art. 19 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 3 pkt. 2 ustawy o odpadach, poprzez ich niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy według właściwości organowi rzeczowo właściwemu, tj. staroście, a to wobec ustalenia stanu faktycznego do tego obligującego, 3. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe, 4. art. 41 ust. 3 pkt 1 lit b ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że niespełnienie przesłanek określonych w tym przepisie powoduje bezprzedmiotowość postępowania, 5. przepisów Załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015r. poz. 796) poprzez uznanie, że terenami niekorzystnie przekształconymi, które można wypełniać w procesie odzysku R5 są wyłącznie zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub części tych wyrobisk, podczas gdy prawodawca posłużył się wyliczeniem przykładowym. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: 1. dokonanie w trybie art. 132 k.p.a. autokontroli i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez Marszałka Województwa [...] oraz przekazanie sprawy organowi właściwemu do rozpoznania w trybie art. 65 § 1 k.p.a., 2. uchylenie zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie i umorzenie postępowania, 3. uchylenie zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie i rozpatrzenie sprawy co do istoty zgodnie z wnioskiem Strony. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. znak [...], Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prowadząc postępowanie przeprowadził szereg czynności wyjaśniających, w tym oględziny terenu przeprowadzone przy udziale pełnomocnika Strony, który podpisując protokół potwierdził ustalenia, że przedmiotowy teren stanowi zwałowisko częściowo wyeksploatowane, na którym znajduje się rodzimy materiał zdeponowany w postaci pryzm. Podstawę prawną wniosku strony, z której miała wynikać również właściwość marszałka, stanowił - art. 41 ust. 3 pkt. 1 lit b ustawy o odpadach. Przepis ten zawęża przypadki jego zastosowania do takich czynności jak wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Zdaniem organu, zakres wniosku leży poza właściwością marszałka, ponieważ dotyczy ze zwałowiska, a nie wyrobiskiem, ani zapadliskiem - co jest niesporne – zatem prawidłowym było w tej sytuacji umorzenie postępowania w trybie art. 105 § k.p.a., jako że stało się ono bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczy naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. organ wskazał, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z obecnej treści wniosku nie wynika aby starosta był właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy i w opinii organu odwoławczego wniosek wymaga merytorycznego rozważenia przez stronę jej zamierzeń oraz ich dostosowanie, tak aby wpisywały się one w zadania starosty. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015r., poz. 796), Minister Środowiska wskazał, że wątpliwości strony wyjaśnia treść art. 41 ust. 3 pkt. 1 lit. b ustawy o odpadach wskazująca wprost na wyrobiska lub zapadliska, co w konsekwencji wyklucza właściwość marszałka w niniejszej sprawie. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca spółka , zaskarżając w całości decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] i zarzucając jej: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie przepisów Załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. poz. 796) poprzez uznanie, że terenami niekorzystnie przekształconymi, które można wypełniać w procesie odzysku R5 są wyłącznie zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub części tych wyrobisk, podczas gdy prawodawca posłużył się wyliczeniem przykładowym. b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 41 ust. 3 pkt 2) ustawy o odpadach poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo nieprzekazania sprawy według właściwości, do czego Marszałek Województwa [...] był obowiązany, wobec ustalenia stanu faktycznego do tego obligującego, 3) naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie postępowanie przed Marszałkiem Województwa [...] stało się bezprzedmiotowe, 4) naruszenie przepisu art. 41 ust. 3 pkt 1) ppkt b) ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że niespełnienie przesłanek określonych w tym przepisie powoduje bezprzedmiotowość postępowania, W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o: 1. uchylenie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]) i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. (znak: [...]), 2. zobowiązanie organu pierwszej instancji do przekazania sprawy staroście według właściwości bądź umorzenie postępowania, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in. że stanie faktycznym sprawy relewantny jest ppkt b) przepisu art. 41 ust. 3 pkt 1) ustawy o odpadach. Kompetencja Marszałka Województwa jest ograniczona do sprawy dotyczącej wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, ale tylko wówczas gdy dochodzi do wypełniania wyrobiska lub zapadliska odpadami w ilości nie mniejszej niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25.000 Mg. Skarżąca podkreśliła, że nie w przypadku każdej sprawy dotyczącej przetwarzania odpadów poprzez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych właściwy jest Marszałek Województwa, lecz tylko w przypadku terenów będących wyrobiskami lub zapadliskami o określonych, wskazanych powyżej cechach. Wobec ustalenia, że stan faktyczny objęty wnioskiem nie dotyczy ani zapadliska ani wyrobiska, organ pierwszej instancji winien skonstatować, że nie posiada kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, i należy ją przekazać właściwemu miejscowo staroście, zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej. W razie stwierdzenia braku swej właściwości organ winien sprawę (podanie) przekazać organowi właściwemu i poinformować o tym stronę (art. 65 § 1 k.p.a.). Z tego względu, jako że złożony w niniejszej sprawie wniosek dotyczy terenu niekorzystnie przekształconego innego niż zapadlisko lub wyrobisko właściwym do wydania decyzji jest starosta. Skarżąca nie godzi się z argumentacją organu drugiej instancji, który skonstatował, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego znajdował się poza zakresem zadań starosty. Zdaniem skarżącej zakres działania starosty jest określony w sposób generalny a Marszałka Województwa w sposób szczegółowy, wobec czego starosta winien rozstrzygnąć wniosek strony w razie niespełnienia enumeratywnie określonych w ustawie przesłanek właściwości Marszałka Województwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Zarówno zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] jak i poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] są prawidłowe, organy nie naruszyły ani norm prawa materialnego, ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Ministra Środowiska, że kluczowy w rozpatrywanej sprawie, art. 41 ust. 3 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2016r., poz. 1987 ze zmianami) wyraźnie precyzuje, że marszałek województwa ma w swoim zakresie zadania związane z wydawaniem zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu wyrobisk lub zapadlisk odpadów w ilości nie mniejszej niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Jak słusznie wskazał organ, przepis ten wyraźnie określa rodzaj przekształconych terenów, co do których wypełnienia właściwy jest marszałek województwa. Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącej, że interpretacja przepisów prawa tj. art. 41 ust. 3 pkt. 1 lit. b ustawy o odpadach oraz zapisów załącznika nr 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska, dokonana przez organ, prowadząca do stwierdzenia, że prowadzenie odzysku w procesie R5 poza instalacjami i urządzeniami jest dopuszczalne wyłącznie w zapadlisku oraz wyrobisku odkrywkowym jest nieprawidłowa. W świetle brzmienia powołanych regulacji nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącej, jakoby zapadliska oraz wyrobiska odkrywkowe zostały w w/w przepisach wymienione przykładowo, w związku z czym dopuszczalne jest wypełnianie także terenów niekorzystnie przekształconych innych niż zapadliska i wyrobiska odkrywkowe. Słusznie zauważył organ, że zapisy ustawowe mają znaczenie nadrzędne w stosunku do zapisów rozporządzeń, stanowiących przepisy szczegółowe. Dlatego przyjmuje się, że wątpliwości Skarżącego, które budzi sformułowanie rozporządzenia takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk wyjaśnia treść art. 41 ust. 3 pkt. 1 lit. b w/w ustawy o odpadach wskazująca już wprost na wyrobiska lub zapadliska. Reasumując : powyższe stwierdzenia stanowiły podstawę do umorzenia postępowania przez marszałka województwa, jako niewłaściwego do załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W analizowanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, bowiem zakres wniosku leżał poza właściwością marszałka, dotycząc zwałowiska, a nie wyrobiska, ani zapadlisk - co potwierdziły uzgodnione przez skarżącą ustalenia z czynności wyjaśniających. Sąd podziela także stanowisko organu w kwestii zarzutu nieprzekazania sprawy do właściwego starosty. Niezbędnym warunkiem zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. jest precyzyjne ustalenie treści wniosku inicjującego postępowanie. Organ, do którego taki wniosek wpłynął, zobowiązany jest w możliwie precyzyjny sposób ustalić przedmiot żądania. Dopiero tak wyjaśnione okoliczności faktyczne dotyczące rzeczywistych intencji danego wnioskodawcy pozwalają określić treść żądania, a następnie, po ustaleniu organu właściwego rzeczowo, miejscowo i instancyjnie – przekazać temu organowi złożony wniosek. Wobec powyższego słuszne były wskazania organu co do konieczności merytorycznego rozważenia przez stronę jej zamierzeń oraz dostosowanie ich tak, żeby wpisywały się w zakres zadań starosty. W tych okolicznościach nie sposób uznać za skarżącym, że Minister Środowiska dopuścił się wskazanych naruszeń przepisów prawa materialnego czy tez przepisów postępowania. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób rzetelny i wszechstronny. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.