IV SA/Wa 1641/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Danuta Dopierała, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] października 1994 roku, Nr [...] Wojewoda [...] przekazał Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o łącznej powierzchni 6,1772 ha położone w obrębie [...] miasta L. Pismem z dnia 12 grudnia 2002 roku Prezydent Miasta L. wystąpił o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji. Prezydent podniósł, iż wśród przekazanych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości znajdowały się działki o nr ew. [...], [...] i [...], których właścicielem na mocy decyzji komunalizacyjnych stała się z mocy prawa Gmina L. Zdaniem Prezydenta, Wojewoda przekazując te działki Agencji naruszył przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdyż przekazane działki o nr ew. [...], [...] i [...] nie stanowiły własności państwowej. Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta L. stwierdził nieważność wymienionej wyżej decyzji w części dotyczącej działek oznaczonych nr ew. [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1994 roku wydana została na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Na mocy tego przepisu mogły być przekazywane wyłącznie nieruchomości rolne Skarbu Państwa położone na obszarach, które w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są na cele rolne. Zdaniem Ministra z akt sprawy wynika, że przedmiotowe działki na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stały się własnością Gminy Miasto L. Fakt ten potwierdzony został decyzjami Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W momencie wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] października 1994 roku działki te nie były własnością Skarbu Państwa i nie podlegały przepisom ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Sygn. akt IV SA/Wa 1641/09 Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych, podnosząc zarzut, iż działki o nr ew. [...] i [...] zbyte zostały przez Agencję na rzecz osób trzecich. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2006 roku i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1994 roku, [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że do czasu komunalizacji przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa, czego dowodem są późniejsze decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej orzekające o przejściu na rzecz gminy przedmiotowych gruntów Skarbu Państwa. W dacie wydawania decyzji przez Wojewodę L. nie toczyło się postępowanie komunalizacyjne na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydane zostały dopiero w dniach [...] września 2002 roku i [...] października 2002 roku. Wojewoda, wydając decyzję, orzekał na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji. Ustalony przez Wojewodę stan faktyczny wskazywał jednoznacznie, że właścicielem działek o nr ew. [...], [...] i [...] jest Skarb Państwa. Decyzje komunalizacyjne mają wprawdzie charakter deklaratoryjny i stwierdzają nabycie przez gminę własności z datą wejścia w życie ustawy ale zawierają również element konstytutywny, co oznacza, że gmina może dysponować mieniem komunalnym oraz powoływać się w obrocie prawnym na swoje prawa dopiero wówczas, gdy decyzja stanie się ostateczna. Wydanie decyzji przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, zdaniem Ministra, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L. podnosząc zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Zdaniem Gminy, Wojewoda nie ustalił bezspornie własności gruntów będących przedmiotem rozstrzygnięcia. Wykaz przeznaczonych do zinwentaryzowania nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz protokół oględzin gruntów nie są bowiem dokumentami potwierdzającymi tytuł własności. Sygn. akt IV SA/Wa 1641/09 Przed wydaniem decyzji o przekazaniu nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Wojewoda powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić kwestię własności gruntów poprzez przeprowadzenie postępowania komunalizacyjnego. Skarżąca Gmina wskazała, iż działka o nr ew. [...] nadal jest własnością Gminy L. i jest ujawniona w księdze wieczystej. Niewyeliminownie z obrotu prawnego decyzji Wojewody w odniesieniu do działki o nr [...] powoduje, że Agencja Nieruchomości Rolnych w dalszym ciągu będzie legitymowała się uprawnieniami z niej wynikającymi, co jest, zdaniem skarżącej Gminy, dla niej nie do przyjęcia. Nadto, zdaniem skarżącej Gminy, Minister rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wziął pod uwagę nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do działek o nr ew. [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż przekazanie przez Wojewodę nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nie oznacza, że Agencja staje się właścicielem tych nieruchomości. Agencja jedynie wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w odniesieniu do tych nieruchomości. W orzeczeniu z dnia 9 maja 2000 roku, sygn. akt IV CKN 29/00 (LEX nr 52672) Sąd Najwyższy stwierdził, że: "Z mocy ustawy z 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw Skarb Państwa pozostaje właścicielem dysponowanych przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości, a Agencja tylko instytucją powierniczą. Wyjątek stanowią nieruchomości nabyte przez Agencję w celu zapewnienia funkcjonowania Biura Prezesa i oddziałów terenowych". Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2001 roku, sygn. akt II SA 1929/00 (LEX nr 84479) wyraził pogląd, że: "Przekazanie nieruchomości AWRSP ani nie ogranicza ewentualnych roszczeń osób fizycznych z art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ani nie pozbawia możliwości ewentualnego dochodzenia komunalizacji działek na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych". Sygn. akt IV SA/Wa 1641/09 Przytoczone wyżej poglądy Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Mają one, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zastosowanie w niniejszej sprawie. Podzielić również należy pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, jednakże gmina może dysponować mieniem komunalnym oraz powoływać się w obrocie prawnym na swoje prawa dopiero wówczas, gdy decyzja stanie się ostateczna. W wyroku z dnia 26 lutego 2004 roku, sygn. akt II CK 404/02 (LEX nr 157282) Sąd Najwyższy stwierdził, że: "Chociaż nabycie własności na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następuje z mocy prawa z chwilą wejścia ustawy w życie, to stwierdzenie owego przejścia prawa należy, stosownie do art. 18 ust. 1, do kompetencji organu administracji państwowej - wymaga decyzji wojewody. Decyzja ta stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili jej wydania (a ściśle - uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo, i prawem tym rozporządzać. Do tego czasu gmina nie może powoływać się na samo brzmienie wymienionego art. 5 ustawy, gdyż decyzja wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja ta powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich". W dacie przekazywania przez Wojewodę [...] Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości, w skład których wchodziły działki o nr ew. [...], [...] i [...] z posiadanych przez Wojewodę danych wynikało, że są one własnością Skarbu Państwa. Przekazanie to nie było uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia, czy nieruchomości te podlegają komunalizacji, gdyż jak to zostało wyżej wskazane, przekazanie nie uniemożliwiało dochodzenia komunalizacji działek na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez Gminę L. Zgodzić należy się z poglądem Ministra, że ujawnienie, na skutek wydania ostatecznych decyzji komunalizacyjnych, że własność przekazanych nieruchomości przysługiwała Gminie L. mogoby być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy jednak zaznaczyć, Sygn. akt IV SA/Wa 1641/09 iż okoliczność ta nie mogłaby być podstawą uchylenia decyzji Wojewody [...] o przekazaniu nieruchomości Agencji Własności Skarbu Państwa. Jak wskazał Sąd Najwyższy w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 26 lutego 2004 roku, do czasu wydania ostatecznej decyzji komunalizacyjnej uprawnienia właścicielskie Gminy L. były zawieszone. Pełnia praw właścicielskich przysługiwała w tym okresie Skarbowi Państwa. Wydanie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej nie powoduje nieważności lub bezskuteczności czynności podejmowanych przez działające w imieniu Skarbu Państwa, podmioty w stosunku do objętych decyzją komunalizacyjną nieruchomości, które miały miejsce do czasu wydania tej decyzji. Zarzut, iż Minister nie odniósł się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych jakie zaistniały w odniesieniu do działek o nr ew. [...] i [...] jest, zdaniem Sądu, nieuzasadniony. Obowiązek rozważenia zagadnienia wywołania przez decyzję administracyjną nieodwracalnych skutków prawnych powstaje wówczas, gdy istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją omówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1994 roku. Rozpatrywanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zagadnienia, czy decyzja Wojewody wywołała nieodwracalne skutki prawne nie mogło mieć więc miejsca. Za nieuzasadnione, zdaniem Sądu, uznać należy twierdzenie skarżącej Gminy, iż niewyeliminowanie z obrotu pranego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1994 roku powoduje, że Agencja Nieruchomości Rolnych w dalszym ciągu będzie legitymowała się uprawnieniami z niej wynikającymi. W tym miejscu wskazać należy, iż na mocy art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr64, poz. 592 ze zm.), w miejsce Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa powołana została Agencja Nieruchomości Rolnych. Ponownie stwierdzić należy, iż przekazanie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działki o nr ew. [...] nie wyłączało możliwości jej komunalizacji na rzecz skarżącej Gminy. Po wydaniu ostatecznej decyzji komunalizacyjnej stwierdzającej, że skarżąca Gmina jest właścicielem tej działki Skarb Państwa utracił prawo jej własności zaś Agencja, utraciła prawa do działania w imieniu Skarbu Państwa w odniesieniu do tejże działki. Agencja Nieruchomości Rolnych nie posiada obecnie w stosunku do tej nieruchomości żadnych uprawnień. Uprawnienia wynikające z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1994 roku przestały istnieć. Sygn. akt IV SA/Wa 1641/09 Nie oznacza to jednak, że decyzja ta powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Tak jak nie stwierdza się nieważności umowy sprzedaży nieruchomości tylko dlatego, że jej nabywca ponownie ją sprzedał, tak też brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z tego powodu, że późniejsze czynności prawne spowodowały, że wynikające z niej uprawnienia przestały istnieć. Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącej Gminy, że uchybieniem Wojewody było stwierdzenie, iż przekazane nieruchomości wchodziły do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie wykazu przeznaczonych do zinwentaryzowania nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz protokołów oględzin gruntów. Ustawą z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych określony został sposób stwierdzania, czy dana nieruchomość wchodzi w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 i 2 tej ustawy sporządzane były spisy inwentaryzacyjne mienia ogólnonarodowego. Spisy te były następnie podstawą wydawania przez wojewodę decyzji komunalizacyjnych. W uchwale Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 roku w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. Nr 30, poz. 235) wskazane zostały źródła informacji do wykonania kart inwentaryzacyjnych dla nieruchomości oraz źródła informacji dla inwentaryzowania ruchomości. Spisy inwentaryzacyjne mienia oraz odpisy protokołów wykładane były do publicznego wglądu w siedzibie zarządu gminy przez okres 30 dni i w terminie tym osoba, której interes prawny dotyczył ustaleń zawartych w spisie inwentaryzacyjnym mienia, mogła zgłosić zastrzeżenia do komisji inwentaryzacyjnej. Podkreślić jednak należy, że przesłanką przekazania nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa było ustalenie, że nieruchomości te stanowiły grunt wchodzący do Państwowego Funduszu Ziemi. Takie też ustalenie Wojewoda poczynił. Ustalenie, że nieruchomość znajdowała się w Państwowym Funduszu Ziemi mogło być, zdaniem Sądu, poczynione także na podstawie dowodów pośrednich, jeśli dowody te były wiarygodne. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, wykaz przeznaczonych do zinwentaryzowania nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi był dokumentem wiarygodnym i pozwalającym na dokonanie ustalenia, że przekazywane nieruchomości były nieruchomościami Państwowego Funduszu Ziemi. W wykazie tym wskazane zostały numery Ksiąg Wieczystych oraz Sygn. akt IV SA/Wa 1641/09 numery Aktów Własności Ziemi oraz postanowienie Sądu o sygn. [...]. Z pisma Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1994 roku, Nr [...] wynika, że Wojewodzie przekazano mapy obrębowo - ewidencyjne, wypisy z rejestru gruntów, wyniki badań hipotecznych, odpis wymienionego wyżej postanowienia Sądu, Akty Własności Ziemi, wyrysy z ewidencji gruntów. Wojewoda posiadał więc dostateczne dowody do poczynienia ustalenia, iż przekazywane nieruchomości znajdowały się w Państwowym Funduszu Ziemi. Podważenie tych ustaleń mogłoby nastąpić jedynie poprzez przedstawienie nowych dowodów wskazujących, iż przekazane nieruchomości nie znajdowały się w Państwowym Funduszu Ziemi. Możliwe jest to jednak wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu nieważnościowym. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.