IV SA/Wa 1642/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania P. Spółki [...] z o. o. w I. (zwanego dalej: "skarżącym"), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiającą odroczenia do dnia 31 grudnia 2014 r. terminu płatności zaległości w kwocie 496.403,00 zł tytułem opłaty podwyższonej za okres I półrocza 2010 r., II półrocza 2010 r., I półrocza 2011 r., jaką ponosiłby skarżący za składowanie odpadów, bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w m. J. gm. I. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu 6 października 2011 r. wpłynął wniosek skarżącego, uzupełniony w dniu 26 października 2011 r., o odroczenie terminu płatności opłat podwyższonych w wysokości 496.415.00 zł za składowanie odpadów, bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w miejscowości J. gm. I. Pismem z dnia 21 października 2011 r. P. Spółka [...] z o.o. w I. wystąpiło o przywrócenie terminu do wniesienia opłaty podwyższonej oraz wniosku o odroczenie terminu jej płatności. Ostatecznym postanowieniem znak: [...] z dnia [...] października 2011 r. Marszałek Województwa [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w miejscowości J. gm. I. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. Marszałek Województwa [...] odmówił odroczenia do dnia 31 grudnia 2014r. terminu płatności zaległości w kwocie 496 403, 00 zł opłaty podwyższonej za okres I półrocza 2010r., II półrocza 2010r., I półrocza 2011 r., jaką ponosiłby skarżący. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przede wszystkim art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej jako: "Poś", który wymaga, aby wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary został złożony przed upływem terminu, w którym powinny one zostać uiszczone. Organ ustalił, że dzień złożenia przez skarżącego wniosków o odroczenie terminów mijał odpowiednio: za okres I półrocza 2010 r. – 31 lipca 2010 r., za okres II półrocza 2010 r. – 31 stycznia 2011 r., za okres I półrocza 2011 r. – 31 lipca 2011 r. Skarżący złożył zaś wniosek w dniu 6 października 2011 r. Zdaniem organu pierwszej instancji termin z art. 318 ust. Poś, jest terminem materialnoprawnym, a więc nie podlega przywróceniu. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie przedłożył harmonogramu realizacji przedsięwzięcia, co stanowi naruszenie art. 318 ust. 3 Poś. Przekazane przez skarżącego dokumenty dotyczą jedynie okoliczności uzyskania przez stronę wymaganej decyzji zatwierdzjącej instrukcję ekspolatacji składowiska odpadów w m. J. gm. I. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się, wnosząc o jej uchylenie w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez odroczenie do dnia 31 grudnia 2014 r. terminu płatności zaległości w kwocie 496 403,00 zł tytułem opłaty podwyższonej za okres 1 półrocza 2010 r., II półrocza 2010r., I półrocza 2011 r. za składowania odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska w m. J. gm. I. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając odwołanie, wskazało, że w niniejszej sprawie nie został spełniony podstawowy warunek z art. 317 ust. 1 Poś, tj. sprawa nie dotyczy przedsięwzięcia usuwającego przyczynę ponoszenia opłaty podwyższonej. Organ odwoławczy, powołując się na doktrynę, stwierdził bowiem, że za takie przedsięwzięcie nie może zostać uznane ubieganie się przez podmiot korzystający ze środowiska o decyzję, w związku z brakiem której, musiał ponieść on opłatę podwyższoną. W takim bowiem wypadku trudno mówić o podejmowaniu przez podmiot korzystający ze środowiska realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji zezwalającej na korzystanie ze środowiska w żadnym bowiem razie nie wpłynie na zmniejszenie oddziaływania na to ostatnie. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że kwestia zachowania i charakteru terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nawet bowiem gdyby wniosek został złożony w terminie, to i tak nie mógłby zostać uwzględniony z uwagi na wywiedziony wyżej brak realizacji przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat. P. Spółka [...] z o. o. w I. wniosło skargę na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r., zarzucając zaskarżonym decyzjom: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 8. art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 276 ust. 1, art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 1 Poś. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organy obydwu instancji nie podjęły próby dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony, które są istotne dla sposobu jej rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, że jedynym działaniem niezgodnym z prawem był brak ważnej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji, który jednak został usunięty niezwłocznie – co de facto w ocenie organu, zamknęło drogę do skutecznego ubiegania się o odroczenie terminu płatności opłat podwyższonych. Skarżący podniósł także, że organ odwoławczy powinien był w sposób dogłębny odnieść się to kwestii charakteru prawnego terminu płatności opłat podwyższonych, skoro była to główna podstawa rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i co budzi spory w doktrynie jak i orzecznictwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu jest odmowa odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej z tytułu korzystania ze środowiska. W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że skarżący nie dochował terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za okres I półrocza 2010 r., II półrocza 2010 r., I półrocza 2011 r. jaką ponosiłby za składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Prawidłowe są ustalenia organu, że dzień złożenia przez skarżącego wniosków o odroczenie terminów mijał odpowiednio: za okres I półrocza 2010 r. – w dniu 31 lipca 2010 r., za okres II półrocza 2010 r. w dniu 31 stycznia 2011 r., za okres I półrocza 2011 r. w dniu 31 lipca 2011 r. Skarżący złożył zaś wniosek o odroczenie terminu płatności w dniu 6 października 2011 r. Przesłanki odroczenia płatności opłaty podwyższonej określają art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 1 Poś. Wynika z nich jednoznacznie, że następuje ono na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do uiszczenia opłaty podwyższonej, jeżeli: 1) realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku, 2) wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Zatem, aby przedmiotowy wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska mógł być uwzględniony, musi on spełnić łącznie wskazane wyżej warunki. W rozpatrywanej sprawie, aczkolwiek Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że kwestia terminu do złożenia wniosku nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, z uwagi na niespełnienie pierwszego z ww. warunków, to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem prawidłowo organ odwoławczy utrzymał w mocy odmowę odroczenia terminu płatności. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie zasadna była odmowa odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej z powodu niespełnienia obydwu warunków, tj. z art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 1 Poś. Rozpatrując szczegółowo kwestię terminu do złożenia wniosku o droczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, identyfikuje się z poglądem, o materialnoprawnym charakterze terminu z art. 318 § 1 Poś, a więc przyjęciu, że nie podlega on przywróceniu, zaś jego niezachowanie skutkuje w myśl art. 318 ust. 6 odmową odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie znajduje uzasadnienia w hipotezie art. 318 ust.1 i 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, pogląd o procesowym charakterze terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty (por. odmienny pogląd - Krzysztof Gruszecki "Opłaty za korzystanie ze środowiska w prawie ochrony środowiska", Glosa 2003/7/4, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1729/10, nr LEX 1152016). Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin, w ustawie materialnej, czy ustawie procesowej. W kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach zatem przesądzać winno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki (por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000 r., s. 285 - 286). Zatem przywróceniu podlegają jedynie terminy procesowe, natomiast terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony zawarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne, z upływem przewidzianego terminu wygasa. Strona nie może skutecznie domagać się przywrócenia terminu w oparciu o art. 58 i 59 kpa, zaś upływ terminu winien skutkować wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Zatem w niniejszej sprawie mimo, że skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej, to jego nierozpatrzenie, nie miało w ocenie Sądu wpływu na wydane rozstrzygniecie – z uwagi właśnie na materialnoprawny charakter terminu z art. 318 ust. 1 Poś. Przepis art. 318 ust.6 Prawa ochrony środowiska przewiduje, jako skutek niespełnienia warunków odroczenia określonych ustawą, odmowę odroczenia terminu płatności opłaty, w drodze decyzji właściwego organu. Warunki odroczenia określają zaś przepisy art. 318 ust.1, 3 i 4 tej ustawy. Przepisy te nie przewidują, dla warunku w postaci zachowania terminu do wniesienia wniosku o odroczenie, innego skutku, niż przewidziany dla wszystkich warunków. Skutek ten w każdym przypadku polega na odmowie uwzględnienia wniosku. Odmowa zaś jest merytorycznym odniesieniem się do żądania, będącym konsekwencją niespełnienia przesłanek materialnoprawnych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 429; wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt I SA/Wr 220/97, Lex nr 37245). W związku z powyższym powtórzyć trzeba, że zachowanie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty lub kary, o którym mowa w art. 318 ust. 1 przywołanej ustawy, jest warunkiem materialnoprawnym odroczenia płatności. Niezachowanie tego terminu skutkuje w myśl art. 318 ust. 6 powołanej ustawy, odmową odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska, w tym opłaty podwyższonej zgodnie z art. 293 ust. 1 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 września 2005 r., II SA/Wr 2784/03, ZNSA 2006/3/102 i wyrok NSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1192/04, Lex nr 164971). Powyższe prowadzi także do wniosku, że decyzja odmowna wydana na podstawie art. 318 ust. 6 powołanej ustawy nie jest decyzją uznaniową (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1192, wyrok WSA w Opolu z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2784/03, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/GL 830/10). Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę organ drugiej instancji, nie został spełniony warunek określony w art. 317 ust. 1 Poś, tj. terminowa realizacja przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Podkreślenia wymaga fakt, że w przypadku skarżącego przyczyną konieczności poniesienia podwyższonych opłat było składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Sąd zgadza się poglądem prezentowanym w doktrynie i przedstawionym przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że za przedsięwzięcie usuwające przyczynę ponoszenia opłaty podwyższonej nie można uznać ubiegania się przez podmiot korzystający ze środowiska o decyzję, w związku z brakiem której musiał ponieść on opłatę podwyższoną. Uzyskanie decyzji zezwalającej na korzystanie ze środowiska w żadnym bowiem razie nie wpłynie na zmniejszenie oddziaływania na to ostatnie (P. Sadowski, Opłata podwyższona jako konsekwencja braku pozwolenia wodnoprawnego, Casus 2009, nr 4, s. 54, K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2011, s. 599). Zatem przedsięwzięcia polegającego na opracowywaniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów nie można uznać za przedsięwzięcie usuwające, w rozumieniu art. 317 p.o.ś. przyczynę ponoszenia opłaty podwyższonej, gdyż zostało ono dokonane w związku z ubieganiem się przez skarżącego tj. podmiot korzystający ze środowiska, o decyzję, w związku z brakiem której musiał ponieść opłatę podwyższoną. Wobec powyższego, nie można zgodzić się zarzutami podniesionymi w skardze dotyczącymi naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 276 ust., art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 1 Poś), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, W ocenie Sądu nieuzasadnione są także zarzuty skargi, że organy nie podjęły próby wyjasnienia wszystkich okolicznosci sprawy. Podnoszone m. in. we wniosku o odroczenie terminu płatnosci i odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji okoliczności, takie jak, utrata ważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] zatwierdzającej instrukcję ekspolatacji składowiska i nieświadomość konieczności naliczenia i wniesienia opłat podwyższonych za składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję ekspolatacji składowiska, nie mają wpływu na rozstrzygniecie sprawy. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, organy uwzględniły te okoliczności, które były istotne dla rozstrzygniecia sprawy, czemu dały wyraz w uzasadnieniu. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia wskaznych w skardze przepisów art. art. 7, 8, 80, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.