IV SA/Wa 1642/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art 156 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej k.p.a. i art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania J.L. - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. udzielił [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. - Inspektorat w P. - jako zakładowi głównemu, będącemu właścicielem urządzenia wodnego (jazu) - pozwolenia wodno prawnego na piętrzenie wód Kanału [...] przez jaz zlokalizowany w km 8+820 Kanału do rzędnej maksymalnej=63,51 m n.p.m. w okresie od 1 maja do 30 września. Jednocześnie Starosta [...] udzielił W.K. jako dzierżawcy części w/w urządzenia wodnego, pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód Kanału [...] polegające na: - piętrzeniu wód Kanału [...]o przez jaz pobudowany w km 8+820 Kanału do rzędnej maksymalnej=63,11 m n.p.m. w okresie od 1 października do 30 kwietnia roku następnego oraz - poborze wody powierzchniowej z bieżących przepływów Kanału [...] w ilości Qmax=3,0m3/sek w ciągu całego roku dla celów małej elektrowni wodnej - z równoczesnym zrzutem. Na wniosek [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. - Inspektorat w P., Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 138 ust. 1, art. 135 pkt 2 i art. 140 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), stwierdził wygaśnięcie z dniem 2 stycznia 2013 r. decyzji z dnia[...] marca 2007 r. w części udzielającej [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. - Inspektorat w P. pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z dnia 21 października 2013 r. J. L. wniósł do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. zarzucając rażące naruszenie art. 135 w zw. z art. 130 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Wnioskodawca wykazując interes prawny w stwierdzeniu nieważności wymienionej decyzji wyjaśnił, iż wszedł w prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego jako następca prawny zakładu Małej Elektrowni Wodnej W. na podstawie stosownej umowy. W wyniku przeprowadzonego postępowania Dyrektor RZGW w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2013 r. uznając, iż nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. L. podnosząc, że organ pierwszej instancji oparł się na wadliwej interpretacji art. 130 Prawa wodnego. Zdaniem skarżącego w przypadku pozwolenia na wspólne korzystanie z wód skuteczne oświadczenie o zrzeczeniu się praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia powinno zostać złożone przez oba zakłady dla których przedmiotowa decyzja została wydana, zaś w sytuacji, gdy tylko jeden z zakładów zrzeka się praw i obowiązków wynikających z decyzji, wówczas zachodzi przesłanka do zmiany tej decyzji, nie zaś do stwierdzenia jej wygaśnięcia w części dotyczącej tego zakładu. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Zaznaczył, iż w sprawie niniejszej pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w sposób jasno określający prawa i obowiązki obydwu podmiotów, którym zostało ono udzielone, tj. z podaniem odrębnych terminów oraz różnych rzędnych piętrzenia wód Kanału [...], co w sytuacji zrzeczenia się uprawnień przez jeden z tych zakładów umożliwiło wyodrębnienie tej części decyzji, która na mocy art. 135 ust. 2 ustawy Prawo wodne wygasła. Podkreślił, że wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w przypadku zrzeczenia się przez podmiot uprawnień wynikających z pozwolenia jest obligatoryjne. Wskazuje na to treść art. 138 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji. Jednocześnie w myśl, art. 135 ust. 2 w/w ustawy pozwolenie wodno prawne wygasa, jeżeli zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu. W związku z powyższym w przypadku złożenia przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. oświadczenia o rezygnacji z piętrzenia wód Kanału [...], organ był zobowiązany do potwierdzenia faktu wygaśnięcia pozwolenia udzielonego na to piętrzenie w decyzji administracyjnej z urzędu, bądź na wniosek strony. Decyzja taka ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, ponieważ potwierdza jedynie istniejący stan prawny, nie tworzy zaś nowego. Jednocześnie organ zauważył, iż J. L. jako podmiot, do którego również została skierowana przedmiotowa decyzja, może w każdej chwili wystąpić o jej zmianę, przedkładając zaktualizowaną dokumentację, w tym "Instrukcję gospodarowania wodą wraz z instrukcją utrzymania i eksploatacji jazu", dostosowaną do nowych warunków realizacji pozwolenia wodnoprawnego. Strona jest również uprawniona do wystąpienia o udzielenie nowego pozwolenia w zakresie piętrzenia wody w Kanale [...] oraz poborze wody na potrzeby małej elektrowni wodnej. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. L. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji: - obrazę art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego, o częściowym wygaśnięciu której orzekł Starosta [...], jasno i odrębnie określa prawa i obowiązki zakładów uprawnionych z udzielonego pozwolenia, co pozwala w sytuacji zrzeczenia się uprawnień przez jeden z zakładów na łatwe wyodrębnienie tej części decyzji, która wygasła, podczas gdy pozwolenie udzielone skarżącemu w zakresie uprawnienia do poboru wody na cele energetyczne w okresie letnim 1 maja - 30 września, jest pozwoleniem zależnym od pozwolenia na piętrzenie wody w tym okresie udzielonego drugiemu zakładowi; - wadliwe zastosowanie art. 138 ust. 1 Prawa wodnego, skutkujące pozbawieniem skarżącego uprawnienia do poboru wody dla celów energetycznych w okresie letnim, pomimo braku oświadczenia skarżącego o zrzeczeniu się tego uprawnienia; - obrazę art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do podniesionego w odwołaniu zarzutu co do bezpodstawnego ograniczenia mocą tej decyzji praw nabytych skarżącego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora RZGW w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zdaniem skarżącego przyznane mu uprawnienie do poboru wody na cele energetyczne jest pozwoleniem zależnym od uprawnienia do piętrzenia wody. Zależność ta ujawnia się w szczególności w okresie letnim, w którym uprawnienie do piętrzenia przyznane zostało [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w P.W przypadku wygaszenia pozwolenia na piętrzenie i zaprzestania piętrzenia wody w okresie letnim staje się bowiem niemożliwe wykonywanie w tym okresie uprawnień do poboru wody na cele energetyczne. Ponadto skarżący podniósł, że wygaszenie części uprawnień objętych pozwoleniem powoduje, że instrukcja zatwierdzona w punkcie 5 decyzji udzielającej pozwolenia staje się nieaktualna, a mimo to pozostaje w obrocie prawnym. Z tego też względu w ocenie skarżącego, organ orzekający wadliwie przyjął, że uprawnienia przyznane w przedmiotowym pozwoleniu są wyraźnie oddzielone i mogą być wygaszane niezależnie od siebie. Skarżący zaznaczył, że skoro w obrocie prawnym występowała decyzja udzielająca pozwolenia dwóm zakładom na wspólne korzystanie z wód, to w świetle treści art. 130 Prawa wodnego decyzja ta obejmowała jedno pozwolenie zawierające trzy uprawnienia, a nie trzy odrębne, niezależne od siebie pozwolenia. Skarżący zwrócił uwagę, że przepis art. 135 pkt. 2 Prawa wodnego wskazuje na wygaśnięcie pozwolenia tylko w sytuacji zrzeczenia się przez zakład uprawnień ustalonych w danym pozwoleniu, a więc wszystkich uprawnień nim objętych, a nie tylko niektórych z nich. Pomimo, że skarżący nie zrzekł się swoich uprawnień do poboru wody na cele energetyczne w okresie letnim, to Starosta [...] uznał, a organ orzekający w niniejszej sprawie przyjął takie uznanie za właściwe, że do wygaśnięcia pozwolenia wystarczające jest zrzeczenie się tylko niektórych uprawnień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w P.- Inspektorat w P. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zauważyć również trzeba, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu w/w art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 190/12). Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że badana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostateczna decyzja Starosty [...]. z dnia [...] lutego 2013 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w treści art. 156 § 1 k.p.a. Jako podstawę materialnoprawną w/w decyzji Starosta [...] wskazał art. 138 ust. 1, art. 135 pkt 2 oraz art. 140 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne. Stosownie do art. 135 w/w ustawy pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli: upłynął okres, na który było wydane (pkt 1), zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu (pkt 2), zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (pkt 3). Z kolei artykuł 138 ust. 1 stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji. Oznacza to, że potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji. Przepis ten ustanawia obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. Zauważyć należy, że zakresem art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne objęte są wszystkie przewidziane w art. 135 przypadki wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślić należy, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnego może być wydana na wniosek podmiotu, który ją uzyskał, wówczas, gdy zrzekł się on uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu. Trafnie wskazał organ nadzoru, że decyzja taka ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, ponieważ potwierdza jedynie istniejący stan prawny. Postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia[...] lutego 2013 r. zostało wszczęte na wniosek [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. - Inspektorat w P., który pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. wystąpił do Starosty[...] o wygaszenie decyzji Starosty [...]z dnia [...] marca 2007 r. w części udzielającej wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód Kanału [...] za pomocą jazu w okresie od 1 maja do 30 września, w związku ze zrzeczeniem się uprawnień wynikających z wymienionego pozwolenia. Analizując strukturę decyzji Starosty [...] z dnia [...]marca 2007 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego [....] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. - Inspektorat w P. oraz W. (którego następcą prawnym jest skarżący), stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku strony skarżącej, sposób określenia praw i obowiązków obydwu podmiotów, którym udzielono pozwolenia, pozwalał na wygaszenie pozwolenia w części dotyczącej jednego z tych podmiotów, w tym wypadku [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione i nie mogą odnieść zamierzonego skutku prawnego, bowiem organy nadzoru obu instancji dokonały trafnej oceny kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.