IV SA/Wa 1645/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Dyrektor [...] Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] marca 2005 r. o odmowie przyznania Z.i N. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Dnia 15 czerwca 2004 r. Z. N. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r. Dnia 16 lipca 2004 r. wnioskodawca otrzymał wezwanie do złożenia wyjaśnień odnośnie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. oraz działek nr [...], [...], [...], [...] w obrębie ewid. [...]., na które wniosek o przyznanie płatności złożył również inny producent rolny.12. sierpnia 2004 r. Z. N. zgłosił się do Biura Powiatowego i wykreślił z wniosku w/w działki rezygnując z ubiegania się o dopłaty na te nieruchomości. Zgodnie z art. 14 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) z 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy zarządzenia Rady (EWG) nr [...] (Dz.U. WE nr L 327z 12.,12.2001 r.) wniosek o pomoc można wycofać w całości lub części w każdym momencie z wyjątkiem okoliczności, gdy właściwe władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku. W zaistniałej sytuacji nie można było już wycofać spornej działki z wniosku. W związku z tym została ona wykluczona z wniosku, co w konsekwencji spowodowało naliczenie sankcji. Podstawą przyznania płatności jest wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Z. N.i zgłosił we wniosku w/w działki, co jest równoznaczne z wystąpieniem o przyznanie płatności na w/w działkę. Prawo unijne w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów wyklucza możliwość przyznania za daną działkę płatności dla więcej niż jednego producenta rolnego. Ponieważ wnioskodawca wykreślił z wniosku w/w działki rezygnując na nie z dopłat nie zachodził już błąd kontroli krzyżowej, ( gdy co najmniej dwóch producentów rolnych złoży na daną działkę wniosek) więc płatność na działkę została przyznana innemu producentowi rolnemu. Podstawą prawną nałożenia w/w sankcji jest art. 70 Rozporządzenia Komisji WE nr 817/2004r z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz.U. EW nr L 1153 z 30.04.2003r.) w zw. z art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zapisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych wspólnoty ustanowionego n a mocy rozporządzenia Rady EWG nr 3508/92 ( Dz.U. WE nr L.327 z 12.12.2001 r.). Powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła [...] ha, zatwierdzona – po wykluczeniu w/w działek [...] ha. Różnica pomiędzy w/w powierzchniami wynosiła [...] ha, co stanowi [...] zatwierdzonej powierzchni. W przypadku, kiedy różnica pomiędzy zatwierdzonym a zgłoszonym polem powierzchni wynosi więcej niż 20 % zatwierdzonej powierzchni dla odnośnej grupy upraw nie jest przyznawana żadna pomoc oparta na powierzchni. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał także art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz.U., nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), §6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. nr 73, poz. 657 z późn. zm.). Z. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja ta jest dla niego bardzo krzywdząca i wyjaśnił, że złożył wniosek o przyznanie płatności m.in. na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] ponieważ w tym czasie faktycznie je użytkował pomimo zawartej umowy dzierżawy na te nieruchomości z państwem M. i M.. Podczas spotkania z dzierżawcami w Biurze Kierownika Powiatowego Oddziału ARiMR w M. ustalili, że to on wycofa te nieruchomości z wniosku o przyznanie płatności a w zamian za to zostanie rozwiązana między nimi umowa dzierżawy. Jednocześnie do skargi Z. N. dołączył oświadczenia J. M., M. Z., S. R., I. M., M. K. i C. O., z których wynika, że Z. N.użytkował w/w działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym granicami ani zarzutami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji choć z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Jak wynika z treści decyzji -podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz.U. nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), oraz §6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. nr 73, poz. 657 z późn. zm.). Natomiast z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły powołane w treści uzasadnienia decyzji przepisy unijne. W związku z członkowstwem Polski w Unii Europejskiej bezpośrednio stosowane są przez organy administracji akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń co wynika z art. 249 akt. 2 traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w zw. z treścią art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Estońskiej, Cypryjskiej, Łotewskiej, Litewskiej, Węgierskiej, Malty, Rzeczpospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 nr 90, poz. 864). Do aktów tych należą również wskazane wcześniej rozporządzenia nr 2419/2001 oraz 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 i nr 1257/1999. Określają one sankcje nakładane na podmiot ubiegający się o przyznanie dopłat w sytuacji, gdy w wyniku kontroli administracyjnej stwierdza się różnicę pomiędzy obszarem deklarowanym we wniosku o pomoc a obszarem ustalonym wg zasad wskazanych w rozporządzeniu. Nie może jednak ujść uwadze, że przepisy rozporządzeń UE nie mogą być stosowane w oderwaniu od porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym obowiązującej procedury administracyjnej, chyba że przepisy rozporządzenia wprowadzają odrębną procedurę administracyjną lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowej. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.. Jak wynika z §6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich płatność jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności. Zapis ten wskazuje, że rozpoznanie takiego wniosku następuje na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a postępowanie jest wszczynane na wniosek zainteresowanego podmiotu w rozumieniu art. 61§1 kpa. Zgodnie z treścią art. 64 §2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom (innym niż niewskazanie adresu wnoszącego podanie) ustalonym w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że wniosek w tym zakresie nie został skutecznie złożony. A zatem postępowanie administracyjne w tej części - w sprawach wszczynanych na wniosek strony -nie może się toczyć. Natomiast zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem niewykonanie przez stronę zobowiązania opartego na przepisie art. 64 § 2 kpa nie daje organowi podstawy do wydania rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony, jak również do wydania decyzji orzekającej o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. ( tak między innymi NSA w wyroku z dnia 15 kwietnia 1999 r. I SA 1253/98 LEX nr 46803). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że pismem z dnia 14 lipca 2004 r. Z. N. został wezwany do wyjaśnienia rozbieżności co do zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności działek o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] i [...]. Nieścisłości te związane były z tym, że te same działki objęte były wnioskiem o przyznanie płatności przez P. M. i W. M.. W wezwaniu zawarto pouczenie, że niewyjaśnienie tych rozbieżności w terminie 7 dni ( bądź nie przedstawienie w tym terminie dokumentów potwierdzających stan posiadania takich jak wypisy z ewidencji gruntów i budynków, akt notarialny, umowa dzierżawy, umowa użyczenia itp.) spowoduje pozostawienie wniosku w tej części bez rozpoznania. A zatem organ administracyjny rozpoznający wniosek Z. N. zakwalifikował błąd we wniosku w części wskazanej w piśmie z dnia 14 lipca 2004 r. jako naruszenie wymagań formalnych wniosku. Niestawiennictwo zatem wnioskodawcy w zakreślonym terminie powinno skutkować jedynie pozostawieniem wniosku w tej części bez rozpoznania. Oznacza to, że postępowania w tej części nie powinno być prowadzone. Organy obowiązane były przyjąć, że skarżący w części dotyczącej wskazanych wyżej działek, nie wniósł skutecznie wniosku o przyznanie płatności. Należy przy tym zwrócić uwagę, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego wezwanie do usunięcia braków formalnych ( pismo z dnia 14.07.2004 r.) skarżący otrzymał 16 lipca 2004 r. i w zakreślonym 7 dniowym terminie nie wyjaśnił wskazanych w piśmie tym rozbieżności. Wizyta w Biurze Kierownika Powiatowego ARiMR miała miejsce dopiero 12 sierpnia 2004 r. po skierowaniu do niego kolejnego wezwania. Ewentualne wykreślenie tych działek w tym terminie nie rodziło zatem żadnych skutków prawnych skoro wniosek w tej części nie został skutecznie złożony. W tej sytuacji zastosowanie sankcji wskazanych w rozporządzeniach nr 2419/2001 oraz nr 817/2004 nastąpiło z naruszeniem przepisów tych rozporządzeń. Stany faktyczne opisane w tych rozporządzeniach dotyczą jedynie przypadków, gdy wniosek zostaje skutecznie złożony a organy w ramach postępowania wyjaśniającego negatywnie go weryfikują. Kwestie te muszą być oceniane na gruncie porządku prawnego państwa członkowskiego albowiem rozporządzenie w tym zakresie nie wprowadza szczegółowych regulacji. Wprawdzie przepisy rozporządzenia nr 2419/2001 przewidują możliwość – w określonych sytuacjach - cofnięcia lub zmodyfikowania wniosku jednakże mogły one mieć zastosowanie jedynie do wniosku skutecznie złożonego a zatem, w wyniku wniesienia którego organy administracji wszczęły postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania płatności i poczyniły odpowiednie ustalenia. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki wskazane w rozporządzeniu nr 2419/2001 -zastosowania sankcji polegającej na nie przyznaniu płatności do gruntów z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Gdyby organ administracji zamierzał rozpoznać merytorycznie cały wniosek skarżącego treść pouczenia zawartego w wezwaniu do wyjaśnienia rozbieżności powinna być odmienna – powinna wskazywać na możliwość nałożenia sankcji przewidzianych w rozporządzeniach nr 2419/2001 i 817/2004 . Natomiast nałożenie przez organ opisanej wyżej sankcji bez pouczenia o takiej możliwości podmiotu składającego wniosek z jednoczesnym pouczeniem o zastosowaniu innego rygoru – pozostawienia wniosku bez rozpoznania – stanowi naruszenie art. 9 kpa.. Artykuł ten ustanawia zasadę obowiązku organów administracji informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. Organy administracji mają także obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie natomiast z wyrażona w art. 8 kpa zasadą pozyskiwania zaufania organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość oraz kulturę prawną obywateli. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów rozporządzeń unijnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Powyższe uchybienia przepisów prawa materialnego i procesowego mogły mieć wpływ na wynik sprawy dlatego też zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dodatkowo wskazać należy, że decyzje organów orzekających w nin. sprawie w obu instancjach zostały wydane z naruszeniem art. 107 kpa. Zgodnie z treścią tego artykułu decyzja powinna zawierać między innymi powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przywołana w komparycji decyzji podstawa prawa ( art. 5 ust. 2 i §6 stosownych aktów prawnych) stanowi jedynie formalną podstawę do wydania decyzji przez organ. Natomiast decyzja organu I instancji nie wskazał szczegółowo podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Nader lakoniczne uzasadnienie tej decyzji w żaden sposób nie odpowiada warunkom określonym w art. 107§3 kpa. Wskazane uchybienia nie zostały w pełni usunięte przez organ II instancji, który nie podał czy i jaki przepis prawa krajowego stanowi podstawę rozstrzygnięcia powołując jedynie przepisy prawa unijnego. Dodatkowo wskazać należy, że decyzja rozstrzyga jedynie o odmowie przyznania Z. N. płatności ONW natomiast jej uzasadnienie wskazuje na nałożenie na w/w sankcji w wysokości 2046 zł. Nałożenie zaś sankcji ( czy jakichkolwiek innych obowiązków) na stron winno wynikać wprost z rozstrzygnięcia decyzji a nie jej uzasadnienia. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącego organ ustali, w jakim zakresie wniosek został skutecznie złożony i w takim orzeknie w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mając na uwadze ocenę prawna przedstawioną wyżej. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.