IV SA/Wa 1646/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt IV SA/Wa 1646/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego tej Agencji z dnia [...] marca 2005 r. odmawiającą przyznania Z. N. płatności za rok 2004 r. z tytułu Jednolitej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej i nakładającej na niego karę pieniężną z tytułu - Jednolitej Płatności Obszarowej - w wysokości 1631,61zł - Uzupełniającej Płatności Obszarowej - w wysokości 1683,49 zł, przy czym w obu przypadkach kwota ta miała być potrącona z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu rozstrzygnięciu organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne: Dnia 15 czerwca 2004 r. Z. N. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r. Dnia 16 lipca 2004 r. wnioskodawca otrzymał wezwanie do złożenia wyjaśnień odnośnie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. Z. oraz działek nr [...], [...],[...] [...] w obrębie ewidencyjnym K., na które wniosek o przyznanie płatności złożył również inny producent rolny. Z. N. zgłosił się do biura i wykreślił z wniosku w/w działki rezygnując z ubiegania się o dopłaty na w/w działki, co zostało potwierdzone protokołem z dnia 12 sierpnia 2004 r. Zgodnie z art. 14 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającym szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy zarządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. WE nr L 327z 12.12.2001 r.) wniosek o pomoc można wycofać w całości lub w części w każdym momencie z wyjątkiem okoliczności gdy właściwe władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku. W zaistniałej sytuacji nie można było już wycofać spornej działki z wniosku, w związku z tym została ona wykluczona z wniosku, co spowodowało naliczenie sankcji. Decyzje w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych kierownik biura powiatowego wydaje zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40) na wniosek producenta rolnego. Podstawą przyznania płatności jest wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Z. N. zgłosił w/w działki we wniosku co jest równoznaczne z wystąpieniem o przyznanie płatności na w/w działkę. Prawo unijne w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wyklucza możliwość przyznania na daną działkę płatności bezpośrednich dla więcej niż jednego producenta rolnego. Ponieważ Z. N. wykreślił z wniosku w/w działki rezygnując na nie z dopłat nie zachodził już błąd kontroli krzyżowej, (gdy co najmniej 2 producentów rolnych złoży na daną działkę wniosek), więc płatność na działkę została przyznana innemu producentowi rolnemu. W zaistniałej sytuacji Z. N. nie mógł wycofać spornych działek z wniosku. W związku z rezygnacją z ubiegania się o płatność z tytułu w/w działek działki te zostały wykluczone z wniosku co spowodowało naliczenie sankcji gdyż wystąpiła różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną we wniosku a zatwierdzoną. Nałożone sankcje z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej ( JPO) wynikały z art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/20093 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiające przejściowe środki działania dla celów stosowania w 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, polski, Słowenii i Słowacji.( Dz.U. WE nr L 328 z 17 grudnia 2003 r.). Zgodnie z w/w art., jeżeli równica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią zatwierdzoną przekracza 50 % powierzchni zatwierdzonej żadna pomoc nie jest przyznawana na dany rok a na rolnika zostaje nałożona kara w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią zatwierdzoną. Kwota ta jest potrącana z płatności pomocy, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w okresie trzech lat kalendarzowych. Powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła [...], [...] ha, zatwierdzona po wykluczeniu w/w działek – [...] ha. Różnica pomiędzy w/w powierzchniami wynosiła [...] ha, co stanowi 57,58 % zatwierdzonej powierzchni. Natomiast jako podstawę prawną do obliczenia Uzupełniającej Płatności Obszarowej ( UPO) organ odwoławczy wskazał art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r., ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 ( Dz.U.WE L 327 z 12.12.2001 r.) Z. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja ta jest dla niego bardzo krzywdząca i wyjaśnił, że złożył wniosek o przyznanie płatności m.in. na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] ponieważ w tym czasie faktycznie je użytkował pomimo zawartej umowy dzierżawy na te nieruchomości z państwem M. i M.. Podczas spotkania z dzierżawcami w Biurze Kierownika Powiatowego Oddziału ARiMR w M. ustalili, że to on wycofa te nieruchomości z wniosku o przyznanie płatności a w zamian za to zostanie rozwiązana między nimi umowa dzierżawy. Jednocześnie do skargi Z. N. dołączył oświadczenia J. M., M. Z., S. R., I. M., M. K. i C. O., z których wynika, że Z. N. użytkował w/w działki. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co do dołączonych do skargi oświadczeń osób, które miałyby potwierdzić, że skarżący był użytkownikiem w/w działek organ poddał pod wątpliwość tę okoliczność wskazując, że skoro w protokole sporządzonym dnia 12.08.2004 r. W. M. zobowiązał się, że " zejdzie z pola po żniwach" i odda je w użytkowanie N. to wskazywałoby to na to, że to W. M. był w tym czasie użytkownikiem tych gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym granicami ani zarzutami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, choć z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Jak wynika z treści decyzji podstawą prawną jej wydania był art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiające środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji. W związku z członkowstwem Polski w Unii Europejskiej bezpośrednio stosowane są przez organy administracji akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń co wynika z art. 249 akt. 2 traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w zw. z treścią art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Estońskiej, Cypryjskiej, Łotewskiej, Litewskiej, Węgierskiej, Malty, Rzeczpospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 nr 90, poz. 864). Do aktów tych należą również wskazane wcześniej rozporządzenia nr 2199/2003 z dnia 16.12.2003 r. i 2419/2001 z 11.12.2001r. Określają one sankcje nakładane na podmiot ubiegający się o przyznanie dopłat w sytuacji, gdy w wyniku kontroli administracyjnej stwierdza się różnicę pomiędzy obszarem deklarowanym we wniosku o pomoc a obszarem ustalonym wg zasad wskazanych w rozporządzeniu. Nie może jednak ujść uwadze, że przepisy rozporządzeń UE nie mogą być stosowane w oderwaniu od porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym obowiązującej procedury administracyjnej, chyba że przepisy rozporządzenia wprowadzają odrębną procedurę administracyjną lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowej. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.. Jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych płatność jest przyznawana na wniosek producenta rolnego. Zapis ten wskazuje, że rozpoznanie takiego wniosku następuje na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a postępowanie jest wszczynane na wniosek zainteresowanego podmiotu w rozumieniu art. 61§1 kpa. Zgodnie z treścią art. 64 §2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom (innym niż niewskazanie adresu wnoszącego podanie) ustalonym w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że wniosek w tym zakresie nie został skutecznie złożony. A zatem postępowanie administracyjne w tej części - w sprawach wszczynanych na wniosek strony - nie może się toczyć. Natomiast zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem niewykonanie przez stronę zobowiązania opartego na przepisie art. 64 § 2 kpa nie daje organowi podstawy do wydania rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony, jak również do wydania decyzji orzekającej o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. ( tak między innymi NSA w wyroku z dnia 15 kwietnia 1999 r. I SA 1253/98 LEX nr 46803). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że pismem z dnia 14 lipca 2004 r. Z. N. został wezwany do wyjaśnienia rozbieżności co do zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności działek: o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] [...] i [...]). Nieścisłości te związane były z tym, że te same działki objęte były wnioskiem o przyznanie płatności przez P. M. i W. M.. W wezwaniu zawarto pouczenie, że niewyjaśnienie tych rozbieżności w terminie 7 dni ( bądź nie przedstawienie w tym terminie dokumentów potwierdzających stan posiadania takich jak wypisy z ewidencji gruntów i budynków, akt notarialny, umowa dzierżawy, umowa użyczenia itp.) spowoduje pozostawienie wniosku w tej części bez rozpoznania. A zatem organ administracyjny rozpoznający wniosek Z. N. zakwalifikował błąd we wniosku w części wskazanej w piśmie z dnia 14 lipca 2004 r. jako naruszenie wymagań formalnych wniosku. Niestawiennictwo zatem wnioskodawcy w zakreślonym terminie powinno skutkować jedynie pozostawieniem wniosku w tej części bez rozpoznania. Oznacza to, że postępowania w tej części nie powinno być prowadzone. Organy obowiązane były przyjąć, że skarżący w części dotyczącej działek, co do których nie wyjaśnił rozbieżności nie wniósł skutecznie wniosku o przyznanie płatności. Należy przy tym zwrócić uwagę, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego wezwanie do usunięcia braków formalnych ( pismo z dnia 12.07.2004 r.) skarżący otrzymał 16 lipca 2004 r. i w zakreślonym 7 dniowym terminie nie wyjaśnił wskazanych w piśmie tym rozbieżności. Osobiście stawił się w Biurze Kierownika Powiatowego ARiMR dopiero 12 sierpnia 2004 r. po skierowaniu do niego kolejnego wezwania. Ewentualne wykreślenie spornych działek w tej dacie nie rodziło zatem żadnych skutków prawnych skoro wniosek w tej części nie został skutecznie złożony. W tej sytuacji zastosowanie sankcji wskazanych w rozporządzeniach nr 2199/2003 i nr 2419/2001 nastąpiło z naruszeniem przepisów tych rozporządzeń. Stany faktyczne opisane w rozporządzeniach dotyczą jedynie przypadków, gdy wniosek zostaje skutecznie złożony a organy w ramach postępowania wyjaśniającego negatywnie go weryfikują. Kwestie te muszą być oceniane na gruncie porządku prawnego państwa członkowskiego albowiem rozporządzenie w tym zakresie nie wprowadza szczegółowych regulacji. Wprawdzie przepisy rozporządzenia nr 2419/2001 przewidują możliwość – w określonych sytuacjach - cofnięcia lub zmodyfikowania wniosku jednakże mogły one mieć zastosowanie jedynie do wniosku skutecznie złożonego a zatem, w wyniku wniesienia którego organy administracji wszczęły postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania płatności i poczyniły odpowiednie ustalenia. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki wskazane w rozporządzeniu nr 2419/2001 -zastosowania sankcji polegającej na nie przyznaniu Z. N. płatności bezpośrednich za 2004 r. i nałożeniu na niego kary pieniężnej zarówno w części dotyczącej Jednolitej jak i Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Należy przy tym podkreślić, że gdyby organ administracji zamierzał rozpoznać merytorycznie cały wniosek skarżącego treść pouczenia zawartego w wezwaniu do wyjaśnienia rozbieżności powinna być odmienna – powinna wskazywać na możliwość nałożenia sankcji przewidzianych w rozporządzeniu nr 2419/2001. . Natomiast nałożenie przez organ opisanej wyżej sankcji bez pouczenia o takiej możliwości podmiotu składającego wniosek z jednoczesnym pouczeniem o zastosowaniu innego rygoru – pozostawienia wniosku bez rozpoznania – stanowi naruszenie art. 9 kpa.. Artykuł ten ustanawia zasadę obowiązku organów administracji informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. Organy administracji mają także obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 8 kpa zasadą pozyskiwania zaufania organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość oraz kulturę prawną obywateli. Reasumując - Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów rozporządzeń unijnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy oraz art. 8 i 9 kpa. Art. 107 §3 kpa wskazuje jakie cechy powinno zawierać uzasadnienie decyzji. W doktrynie reprezentowany jest pogląd, że prawidłowe uzasadnienie decyzji cechuje ścisłość i dokładność wywodów. Odnosząc powyższe do decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu wskazać należy, że organ nie zawarł żadnego uzasadnienia wysokości nałożonej kary (sposobu jej wyliczenia z wyszczególnieniem kwot stanowiących jej części składowe). Powyższe uchybienie skutkuje niemożliwością dokonania przez Sąd kontroli legalności decyzji w omawianej części. Powyższe uchybienia przepisów prawa materialnego i procesowego mogły mieć wpływ na wynik sprawy dlatego też zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali, w jakim zakresie wniosek został skutecznie złożony i w takim orzeknie w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 2 ust. 3 w/w ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych mając na uwadze ocenę prawną przedstawioną wyżej. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - Sąd orzekł jak w sentencji.